中国现代民生福祉增进轨迹——基于民生制度与民生能力建设的视角

历史回顾：民生制度缺失与能力贫困的演进

民生制度与民生能力是有机统一体，民生制度缺失与民生能力贫困具有内在的因果关系。新中国成立以来，我国民生福祉的增进经历了复杂曲折的发展演进过程，考察这段历史，不仅可以动态勾勒出民生制度与民生能力的历史图谱，而且可以窥探到民生制度与民生能力之间的逻辑关系，本文将这段历史分为四个阶段进行考察。

（一）新中国成立至改革开放前（1949—1978年）：民生制度设计对民生能力的抑制作用远远大于其激励作用

新中国成立之后，为了尽快增进民生福祉，从1949年到1953年，农村延续并深化了解放战争时期的土地改革政策，这一制度性设计在历史上对民生能力起到了短暂的激励作用，显著改善了原有民生个体的基本生存资料依赖、占有与分配的不合理状态，使民众基本的民生权利得到保障。由于主客观条件的限制，制度设计主要是通过分配解决民众的基本生存问题，从这一时期粮食产量的较快增长清晰可证，农村个体尤其是贫困个体的民生能力受到了极大的制度激励，民众生活得到了一定的改善。

从1953年到改革开放前，平均主义的民生制度设计整体上抑制了民生能力的提升。此阶段，农村实行统一经营的大集体生产方式，特别是有关限制个体经济活动的制度，客观上制约了个体能力的发展，主要强调的是国家与集体福利的延续，这种“完全均贫富”的制度设计，导致民众个体通过努力所能形成的物质差别甚小，这种差别主要表现在对个体的精神激励上。与新中国成立初期相比，公社化的民生制度设计几乎掩盖了民生能力指标。这一时期，城市实行统一的单位供给制度，企业办社会，基本民生问题实现了低水平的全覆盖，城市延续的也是生存型民生的制度安排。这一阶段民生福祉呈现出低水平平均主义的典型特征，尤其是对于贫困人口而言，满足的依然是临界生存需求，民生制度对民生能力的抑制作用整体上大于其激励作用。

（二）十一届三中全会至党的十六大（1978—2002年）：民生制度市场化趋势与经济社会发展的不同，导致了民生能力的非均衡提升

党的十一届三中全会之后，随着经济社会的全面拨乱反正，民生事业也朝着健康的方向发展，并取得了巨大的成就。此阶段的突出特征就是民生制度的创新性设计显著激励了民生能力，但是在国家宏观发展战略与民生市场化趋势的共同影响下，民生制度的非均衡设计与民生能力提升的普遍诉求之间的矛盾逐步凸显。随着经济体制改革的深入和社会变迁进程的加快，民众对生活改善的诉求越发强烈，党中央对此积极回应，努力创新民生制度，农村实行了家庭联产承包责任制，这一制度极大调动了农民的积极性，彻底激发了民生能力，促进了民生发展。城市改革也打破了平均主义的羁绊，相继对国营企业、国家机关与事业机关进行了工资制度改革，从体制上根本激发社会活力，从而使民生能力得到极大释放，涌现出一大批先富起来的地区与个人。这一战略所产生的强大规模效应为中国经济的增长与民生改善作出了巨大贡献。实践证明，让一部分人与地区先富起来的战略是科学有效的，但同时由于制度供给在城乡之间、地区之间、行业之间、部门之间分布的不平衡，也导致了民生能力的非均衡发展，整体民生发展不平衡态势也在持续扩大。

（三）党的十六大至党的十八大（2002—2012年）：以人本化为原则的民生制度，逐步倾向于发挥民生能力的激励作用，但其对民生能力的保障功能还是大于激励功能

自党的十六大起，在科学发展观与以人为本思想的指导下，民生福祉在深化改革中得到了不断提升，民生制度构建明显向着以提升民生能力的人本化方向发展。2002年，党的十六大首次将“民生”一词写入党的报告，2007年，党的十七大报告又强调“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，开始不断完善民生制度，促进民生能力的进一步提升。一方面，全面完善农村的民生制度建设，建立有利于农村与农民发展的长效机制，废除农业税，通过直补政策实现城市支持农村、工业反哺农业的政策体系；扶贫制度由县级瞄准进一步转向村级瞄准机制；实施新型农村合作医疗制度，减轻农民的负担；公共支出逐渐由城市向西部与农村地区辐射。另一方面，城市的民生制度改革也在不断深化，最能体现民生要义的住房、教育、扶贫、医疗卫生等要素都在深化改革中得到长足发展，通过深入推进医疗体制改革、建立基本的医药制度、推进公立医院改革等制度创新不断满足人民群众多层次的医疗卫生需求；此外，社会保障制度不断完善，初步建成以社会保险、社会救助、社会福利为基础的社会保障体系；通过深化收入分配制度改革，促进社会公平，逐步实现区域内义务教育的基本均衡发展；国家还颁布了《就业促进法》，将积极的就业政策用法律形式确定下来。实践证明，这一阶段在民生制度的改革探索与理性规范下，民生个体能力有了较大的提升，但是民生制度对民生的保障功能还是要大于其激励功能，而且由于受经济基础薄弱等客观条件限制，民生制度总体上向城市倾斜，城乡、地区、行业间横向民生制度的失衡问题依然突出。在此背景下，民生个体能力的非均衡发展也在不断加深，但此时已经显露出制度设计对民生能力提升的重视与倾斜。

（四）党的十八大以来（2012年至今）：民生制度的社会化建设进一步促进了以普惠性与均衡性为原则的民生能力的提升

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，奏响了“民生改善”的时代最强音。党的十九大明确提出了“提高保障和改善民生的水平，加强和创新社会治理”的新要求。新时代下中国特色社会主义民生建设表现出典型的时代特征：不断完善以促进民生能力提升为核心的民生制度，由此有力推进民生发展。

首先，党的十九大明确以民生制度建设为着力点与落脚点，针对民生资源与民生制度供给的非均衡分布态势，要求以普惠性与均衡性为原则提升民生能力，这突出体现在要优先发展教育事业、提高就业质量和人民收入水平、加强社会保障体系建设、实施健康中国战略、实施乡村振兴战略等符合国情与社情的民生制度设计上，并以较长的时间为轴考察民生改善情况，赋予了民生推进的动态性与发展性。

其次，以精准扶贫为突破口，突出关注个体贫困人员民生能力的提升，充分体现了对民生发展内在规律的遵循，将个体民生发展能力下沉，从而找到民生能力提升的切入点，补齐民生能力发展遇到的短板，从根本上找到了增进民生福祉的着力点。这一时期，在民生制度推动下，脱贫攻坚战取得了决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。

但是，由于历史欠账等原因，当前贫困地区的民生发展依然滞后，个体生计依然脆弱，民生个体能力的持续发展依然面临瓶颈，尚需进一步完善以提升民生个体能力为着力重点的民生制度。

从新中国民生福祉增进的实践历程可知，以民生能力提升为核心的民生制度设计对民生发展意义非凡，且两者存在同向同势的同构规律。一方面，民生能力在民生制度框架下运行，不存在脱离民生制度的民生能力，民生制度设计决定了民生能力的释放水平；另一方面，民生能力是对民生制度的反映，有什么样的民生制度就有什么样的民生能力与之相适应，不存在超越民生制度的民生能力。民生制度与民生能力是辩证的统一体，共同存在于社会主义民生改善与发展的实践中。

经验启示：发挥民生制度与民生能力的协同效应

综合民生福祉增进的历史过程发现，民生制度与民生能力之间关系密切，其中任何一方在某一个时期的缺失都会导致民生发展受阻，二者之间具有一定的协同效应，要厘清这个问题需要进一步对以下四个问题进行重点分析。

第一，民生制度完善是否有利于克服民生能力贫困？以北欧福利国家瑞典为例，它实施的是国家高度统一管理和支配的民生保障制度，全民享受着教育、医疗、养老等较为完善的福利保障，国民收入平等、官民平等、性别平等高程度社会平等状态，以及良好的社会诚信状态使瑞典居民的生活质量稳居世界前列。那么，这样的民生制度安排是否有利于个体克服民生能力贫困呢？以失业者占人口比例为例，这些国家的比例极低，因为国家会安排失业者参加新技能的学习与培训，直到再次上岗，以个体能力的持续性提升来应对生计脆弱。这显然得益于其健全和良好的社会政策的实施，归根到底是民生制度设计的结果。由此可见，民生制度的完善有利于克服民生能力贫困。

第二，民生制度不完善是否一定导致民生能力贫困？回答这个问题的关键在于一个国家大多数个体克服民生能力贫困的整体比率有多大。改革开放之前，中国民生整体处于较低水平，在计划经济体制下，民生的基本制度设计客观上存在一些问题，民生个体即便脱贫能力较强，但限于制度规制，个体无法发挥自身克服贫困的能力。随着市场经济的深入发展与民生制度的不断创新，无论城市或乡村，民生福祉与民生个体能力都有显著的提升。以中国减贫事业为例，2013—2017年，贫困人口明显下降。2017年年末农村贫困人口3046万人，比上年末减少1289万人；贫困地区农村居民人均可支配收入9377元，比上年增长10.5%，扣除价格因素，实际增长9.1%。由此可见，民生制度缺失的背景下大多数人的民生能力是贫困的。

第三，民生能力贫困的直接根源是民生制度吗？部分学者以经济发展水平的高低作为民生好坏的判断标准。若按该标准，美国的贫困发生率应该是极低的，这个比率应该在1%之内（依据全面小康一个都不能少的原则），但是，据美国官方的报告显示，“2011年美国的贫困率为15.7%。”可见，经济发展是民生改善的必要条件，但不是充分条件，所以才导致超级发达的美国有如此之高的贫困率。因此，要彻底摆脱民生能力贫困，需不断完善民生制度，这是民生能力脱贫的核心所在；此外，还需在大力发展生产力的基础上协同推进民生制度和民生能力，这才是增进民生福祉的充分必要条件。故而民生能力贫困的直接根源是民生制度的缺失。

第四，民生制度缺失与民生能力贫困是否存在“一损俱损、一荣俱荣”的现象？中国40余年的民生发展成就斐然，7亿多人脱贫被誉为中国奇迹，那么，奇迹背后的深层原因是什么？显而易见，没有民生制度对民生能力的激励，民生福祉不可能有如此大的改善。在此过程中，不排除国家财力对民生转移支付所发挥的重要作用，但只有民生个体能力的持续提升才是最终摆脱贫困的有效路径。就中国的现状来看，偶尔有一些返贫者，这是由各种不确定的风险造成的。民生制度对大多数个体脱贫能力所发挥的实效表明，二者就是“一损俱损、一荣俱荣”的关系。当民生制度缺失时，民生个体的能力相对低下；当民生制度比较健全，且以不断提升个体民生脱贫能力为基点的时候，大多数人在逐步脱离贫困陷阱。

实践路向：民生制度补缺与能力脱贫的对策建议

虽然在民生制度的刚性规范下，民生能力得到很大提升，进而有力推动了民生福祉的增进，但是当前民生能力的非均衡发展从本质上依然是从制度上衍生出来的，所以，要从根本上改善民生，还需要发挥制度的优势，促进个体能力脱贫。为此，需重点做到以下五个方面。

第一，民生制度布局均衡性应以相对落后的连片贫困地区为关注焦点。现行民生制度的布局明显呈非均衡性分布态势，发达地区的民生制度相对完善，而集中连片贫困区却因民生制度不健全长期深陷“贫困陷阱”和“梅佐乔诺陷阱”，这成为国家民生发展水平整体提升的重要障碍。因此，扭转这种民生制度的非均衡性布局要从关注集中连片贫困地区开始，且制度设计以可持续性与内生性为主，尤其要以投资型方式为核心拉动当地民生发展。以高铁建设到七大城市群的投资安排为例，当投资带动当地民生发展时，回波效应一览无遗，越是经济发展水平突出的城市，聚集区得到的资源匹配量越大。目前来看，虽然一些制度设计关注的是连片贫困地区，但只是附带性关注，而不是以它们为关注焦点，因此制度设计对这些地区民生发展的带动性作用并不显著。

第二，完善民生制度增进民生福祉可以借鉴但不能完全照搬福利型国家的民生制度。如前文所述，瑞典等福利型国家的民生发展较为理想，在相对完善的民生制度下，其民生能力发展水平较高。但瑞典毕竟是个案，它的正常运行得益于民族、历史、地缘等因素的综合作用。无论从历史文化传统还是国家可持续发展的角度看，全面照搬瑞典模式都是不可取的。但是，这并不妨碍我们有选择地吸取一些有益的经验，为改善我国民众生活提供有价值的启示。当前我国的民生制度应该在依据现实国情的基础上，进一步完善与拓展民生制度发展的空间，在针对民生能力提升的制度设计上做文章，从根本上促进民生发展。

第三，增进民生福祉要完善以个体能力提升为核心的民生制度体系。改革开放以来，我国民生发展的曲折实践表明，健全的民生制度对于提升个体民生能力进而增进民生福祉起到了至关重要的作用，对于尚未形成系统的以促进个体内生性发展的民生制度的发展中国家和地区而言，民生能力脱贫的效果并不理想。这就需要重新梳理我国有些民生制度在这方面的局限性。比如户籍制度的众多附带性与限制性功能导致了部分个体提升自身能力的机会受阻，应予破旧立新。自党的十八大以来，在共享发展理念指导下，党中央将提升个体内生性能力作为一项关系民生持久发展的任务系统部署，不仅全国的扶贫攻坚事业取得了世人瞩目的骄人成绩，全民的能力素质也得到不断提升，既满足了经济社会发展，又增进了民生福祉。

第四，增进民生福祉要克服表面化的人均提升，制度设计须重点考虑个体的发展边界问题。人均化民生福祉的增进固然反映了民生改善的状况，但却忽视了社会弱势群体的权利缺失问题，所以增加所有个体在其可能范围内提升民生能力的机会应该是民生发展的应有之义，而不应把一部分人的全面自由发展建立在另一部分人的牺牲之上。民生制度的完备性强调在各自可能约束集内充分发展自我，如果部分人的约束集太小，就需要国家在该民生制度领域拓展其边界，而不是任由其发展。否则，各种行为边界被再次压缩的概率更高，弱势群体的利益被挤压的机率更高，引发的社会问题更严重。

第五，在民生福祉增进过程中，要用完善的制度设计应对强制性民生制度的缺陷。强制性制度一般由政府主导，尽管我国的政府代表的是全体人民的利益，但是政府官员也有自身的利益需求，所以强制性制度在实施过程中，往往会背离以个体能力提升为核心的初衷。众多案例表明，强制性制度阻碍民生个体发展的事例时有发生。因此，一方面要通过完备的制度和程序来保证民生个体能力在公平的环境下得以提升；另一方面，要完善法律约束制度，通过法律的硬性约束改善强制性制度的执行范围，使民生制度真正反映民众利益与诉求，最终促进社会成员个体的发展与国家整体民生福祉的增进。