特色小城镇发展的困境与路径

◎秦琴

党的十九大提出，要实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。目前小城镇建设仍然是我国特色城镇化发展战略中的短板，住建部分两批公布特色小镇名录，形成了示范效应，特色小城镇发展进入“黄金期”。利用好政策机遇，在城市网的节点处，以现有的建制镇（乡、街道）和社区（村）为基础发展特色小城镇，既能提升城镇化发展水平，又是推动经济高质量发展的重要手段。

价值定位

从实现区域协调发展的角度分析，特色小城镇建设在我国城镇化发展道路上不可或缺。无论是城市群或者城镇群的发展，还是乡村振兴战略的实现，特色小城镇都是重要的组成部分，认清特色小城镇建设对于我国城镇化的价值是十分必要的。

1.顺应城镇化发展的普遍规律

从世界城镇化的发展历程来看，农村人口涌入城市，并真正成为城市居民的城镇化过程，主要将经历人口结构、经济结构、地域空间和生活方式的转型。

（1）人口结构的转型。“纳瑟姆曲线”认为，当城镇化率在30%-70%之间，该区域处于城镇化快速发展阶段。其中，城镇化率介于30%-50%之间时，社会生产表现为供不应求；当城镇化率超过50%，城镇化率虽然仍保持增长，但增长速率却逐步下降，社会生产主要表现为有效供给不足。为解决社会生产相对过剩和有效供给不足的问题，发展高附加值、创新型产业是可行之策，而特色小城镇建设正是以培育特色鲜明的产业为依托。

（2）经济结构的转型。以美国经济学家钱纳里为代表的结构学派发现，产业结构、就业结构和城镇化水平的变化应当是一致的，否则将相互制约发展。我国产业发展不均衡、结构不优、高科技含量及附加值较低等问题也正在制约城镇化的发展。特色小城镇发展应以宜居和宜业为目标，充分发挥人的创造性和创新能力，推动高端产业的快速发展，形成如日本丰田城之类的产业、人口集聚的特色小镇。

（3）地域空间的转型。发达国家的城镇化土地利用模式可以分为以西欧和日本为代表的集约型、以北美和大洋洲为代表的分散型、以北欧和南欧为代表的介于集约和分散之间的中间型。根据地少人多的国情，在以城市群为依托的总体战略布局下，选择集约型和中间型的土地利用方式是符合我国国情的。集约型和中间型方式的实现，都需要小城镇作为其有益的补充，而不是过分地进行大城市的扩张，尤其是在大城市之间，需要一些小城镇作为连接点。

（4）生活方式的转型。生活在特色小城镇的人们已由最初的“基本的物欲需求”上升为“丰富的精神需求”。在其居住和生活的往往是某个特定的人群或者特定的阶层，他们有共同的话题、共同的作息，甚至有些价值观、道德观和审美观都十分相近，特色小城镇成为丰富人们精神世界、享受更加美好生活的重要载体。

2.根治各类城市病的关键钥匙

“城市病”发生的症结并非城市人口的大量涌入，而是城市经济的质量和效益不高。以北京、东京和纽约为例，北京的人口数量和面积都居于东京和纽约之间，但东京单位面积上的GDP是北京的8倍，纽约是北京的5倍，东京的人均GDP是北京的3倍，纽约是北京的4倍。城市规模相当，经济质量和效益却难以匹敌。国外城镇化发展的经验表明：特色小城镇的开发大多是位于产业链的两端，也就是微笑曲线的两端，具有更高的附加值，成功的特色小城镇往往可以通过创新能力的提升治愈各类城市病。

3.破解农村空心化的重要手段

中西部地区是我国农村空心化问题较为严重的区域，农村空心化的根源之一是城乡公共服务供给的差别。建设能够提供更多的收入和更好的公共服务的重要载体之一的特色小城镇，可以成为破解农村人口、资源、科技及金融等空心化问题的重要手段。

面临的困境

1.土地资源的制度性分割

目前，增减挂钩政策是现行法律框架下解决我国城镇化过程中用地瓶颈的主要方式。增减挂钩政策的执行主体是政府，进城农民并不能自主地对宅基地和承包地实行占补平衡。因此，进城农民在城市和农村两头占地的困境并不能得到有效地改善，土地资源被人为地进行制度性分割。由于土地制度的约束，城市面临着建设用地刚性增长，农村面临着耕地逐年减少的困境，但农村居民还有大量房屋闲置废弃，土地也无法加以有效利用。按照“建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理”的总目标，在确保耕地占补平衡的情况下，探索一套适合农民自主实现增减土地平衡的制度体系，解决建设用地指标供给与需求的矛盾，是破解制约特色小城镇发展的关键性问题。

2.特色资源的先天性不足

西方发达国家的城镇化比较注重保存建筑特色、民风民俗特色等。而我国农村和城市社会经济结构却是在工业化迅速发展的进程中快速解构，这种快速解构的方式使得农村和城市的差异不再明显，失去了原有的特色。因此，中国式的城镇化发展轨迹中更多地表现为特色资源的先天发育时间不够，发育不足。具体表现有三：一是特色资源挖掘的雷同性，主要表现为资源挖掘的同质化。二是特色资源开发的单一性，主要表现为特色小城镇的定位大多集中于旅游特色资源的挖掘。三是特色资源利用的短视性，主要表现为产业发展模式的不可持续性。这种特色小城镇开发利用资源的短视性和急功近利性，最终将导致特色小城镇发展很难达到最初的目标。

3.利益资源的行政性干预

由于条块式的行政区划具有明显清晰的地域界限，这就产生了利益资源向高经济能量梯度区域聚集等问题，相关利益资源配置会受到地域的限制。主要表现为：一是区域间的利益冲突。表现为省、自治区和直辖市区域之间，因行政区划造成了区域间利益资源分配过多地受到行政性干预。二是区域内的利益冲突。表现在省、自治区和直辖市区域内部的相关利益资源更多地向核心区域、省会城市、地州市的中心城区倾斜，而鲜少顾及其周边的小城镇和偏远地区等。

路径探索

特色小城镇的建设和发展是一个长期的过程。为推动特色小城镇的发展，补齐我国城镇化发展中的“短板”和“弱项”，建议从规划、文化、生态、产业和体制五个方面不断探索适合我国国情的特色小城镇发展之路。

1.坚持规划先行，减少人为阻滞

（1）强化规划的民主性。关于公民参与城市规划的编制，迄今为止仍然是难题。聘请独立的第三方机构和个人进行监督，通过利益团体的组织化，实施部分公民参与的有限民主是符合当下我国国情的。

（2）强化规划的科学性。我国从2014年开始在部分城市推行“三规合一”试点，这种“三规合一”的改革思路，可以大大提升规划的科学性。但试点的效果都不太理想，归结原因是试点城市的区域过大，情况复杂，因此，从村和乡镇一级推行“三规合一”试点，更为合理。

（3）强化规划的法治化。以法治化手段增强规划对本级政府以及公民的刚性约束，降低因领导层决策失误和公民个人利益冲突等带来的风险。

2.打造特色产业，优化产业结构

（1）找准需求。根据特色消费群体的特殊需求，挖掘特色市场，量身打造相应的产业，产业选择宜小而精，而不应当大而全。从产业发展方向来看，可以从高端第三产业、先进制造业和现代农业方面努力。从主题选择来看，应当包括科技、健康、教育、贸易和双创等，切忌“摊大饼”。

（2）多元融资。特色小城镇建设需要大量的资金投入，且投资的回报周期相当长，完全依靠政府投入显然不合实际。而从目前各地已经出台的制度来看，将企业尤其是大型企业作为投融资对象难度较大，因此，开拓多元的投融资结构，尤其是引导公民自筹自建，将城镇化建设的重心下移至公民，而不是过分地倚重于政府，形成政府、公民和企业共同参与，利益风险共担的长效融资机制尤为关键。

（3）持续创新。特色小城镇的建设和发展不是一蹴而就的，要经历较长的发展周期，这个长周期要不断开拓市场和适应消费群体新的需求。

3.厚植文化根基，积淀人文底蕴

（1）吸收优秀传统文化精髓。在特色小城镇建设中，注重弘扬我国优秀传统文化，培育良好的民风民俗是基础。

（2）创新发展乡镇特色文化。在传承我国优秀传统文化和弘扬社会主义先进文化的基础上，创造良好的文化氛围，形成具有特色的物质文化、精神文化和心理文化，服务特色小城镇的发展。

4.坚守生态底线，确保绿色宜居

（1）以保护生态环境为基础。特色小城镇建设一定是在保护的基础上谈发展，而不能为了发展去破坏城镇原有的生态系统，再进行修复，陷入到不可持续的恶性循环。

（2）以宜居为目的。从各地发布的特色小城镇建设指导意见来看，大多参照浙江模式，提出了旅游特色小城镇应当按国家4A级景区的标准建设，其他特色小城镇应当按照3A级景区标准建设，这对特色小城镇建设存在一定的误导。3A和4A级景区建设的标准是针对旅游景区的质量等级划分的，评价的是旅游资源、景区接待能力等方面的质量，而特色小城镇建设的目的应当是宜居，这两者并不等同。因此，用《宜居城市科学评价标准》来建设特色小城镇更为适宜。

5.推进体制创新，保障优化运转

（1）强镇扩权。乡镇是我国行政体系中最基层的单位，要赋予基层政府更多的自主权，这是特色小城镇持续发展的关键所在。

（2）区域联动。打破行政区划的限制，建立跨行政区划的合作，以城市群和城镇群为依托，逐步弱化政府在资源配置中的作用，促进要素在区域内和区域间自由流动，这是特色小城镇发展的重要支撑。

（3）制度建设。关于特色小城镇建设的保障性制度建设目前基本上处于空白，建议从人才、投融资和土地等方面尽快建立相应的制度。