论立法社会效果评估指标体系的构建及其价值

立法的社会效果评估属于立法评估的一种重要类型。它通过对某种立法的社会影响后果进行预测及评价，降低法律产生的社会风险，保证立法的合理性。有效的评估需要构建一套科学的评估指标体系。立法的社会效果评估指标体系主要由社会就业影响指标、公共服务影响指标、社会价值影响指标等内容组成。指标体系的实际操作首先应选择适合的方法赋予指标权重，并在此基础上追求指标定量化与货币化分析，从而实现评估结果的精确与客观。立法主体通过采用这样一套科学的评估指标体系，能够进一步提升法律评估的水平，有效达至科学立法的目标。

一、问题的提出

党的十九大提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。建设中国特色社会主义法治体系，必须要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，从而全面深化依法治国的实践。

众所周知，评估是预测和验证法律治理后果，达成科学立法、提高立法质量的有效工具。尤其随着2015年立法法的修订，当下所有设区市都被赋予地方立法权，都能够制定地方性法规。因而，伴随着今后地方性法规数量的激增，立法机关也势必要开展大量的评估活动。通过评估，保证立法的科学性，进一步提升立法质量。简单来讲，立法评估就是对法律实施效果进行系统评价的活动。立法评估通过对现行法律或拟议法律草案的影响后果进行系统全面的分析、预测与评价，为立法者提供立法与不立法、选择一种方案或放弃另一种方案的客观依据。因此根据评估的内容不同，立法评估大致可以分为两种模式，一种是传统的所谓合宪性、合法性、合理性、规范性的评估。此类评估有其积极意义，也是当下我国立法评估的主流模式。据有关统计，从2006年开始，包括上海、海南、福建等地的立法部门已经先后尝试开展了这种类型的评估活动，并出台了专门的评估实施细则，使评估有章可循。而且各地立法部门在评估中也创设和使用了一些评估指标，如立法的合法性指标、合理性指标、协调性指标、可操作性指标以及规范性指标等，据此评价一部已实施法律或拟制法律草案的形式是否符合宪法、上位法的规定，内容是否合理有效，措施是否可操作以及法律文本的设置是否规范等，进而全面衡量和评价法律实施的效果。

总体看来，传统立法评估的指标考察固然有其存在的价值，但缺陷也很明显。一方面这些评估指标远不是评估内容的全部。例如，通过合法性的评估，立法机关虽然能够保证制定的法律法规是合法的、合宪的，能够保证法律体系的协调性和统一性，甚至还可以起到合宪性审查的功效，但是仅做此类评估，存在一个很大的局限性，就是不能有效预测或验证法律的实施后果。比如，针对某一问题进行立法规制，立法机关准备的几种立法方案可能都是合法的、合理的、规范的。此时作为立法者应当如何选择立法方案，或者说哪种立法方案的实施效果是最佳的？在面对这种情形时，传统的评估模式不能有效甄别和判断具体立法内容的好与坏，也不能预测和验证法律实施是否达致立法预期。另一方面，传统评估指标的设计过于宏观和抽象，缺少细化、微观的指标和客观的评价标准，会导致在评估的操作性、科学性、准确性、明晰性等方面存在不足，无法为法律改进提供有效指导。而此时为了追求更好的立法方案，我们就需要适用第二种极为重要的评估模式，也是本文所提出的立法社会效果评估。

实际上，全国人大在这一次立法法修订过程中，已经注意到了开展法律社会效果评估的必要性，并对其作出明确要求。新立法法第39条规定，“全国人大常委会工作机构在制定法律的时候，可以对法律实施的社会效果和可能出现的问题进行评估”。这是国家立法层面首次提出开展社会评估的具体要求，也表明社会效果评估将在今后立法程序中发挥极为重要的作用。该项规定也为以后地方立法机关开展社会影响评估提供了上位法的指引。有效的社会效果评估，可以增强法律制定的可执行力和可操作性。因此，立法评估不仅要评估合法性、合理性、规范性等问题，还要评估法律实施的社会影响后果，并通过成本收益的分析，选择带来社会收益最大、产生社会成本最小的立法方案，使立法真正符合社会的需求，达致良好的社会效应。而开展社会效果评估的关键是需要一套科学有效的评估指标。当下欠缺科学、客观、可操作的评估指标体系已成为制约我国立法评估进一步发展的瓶颈，也影响到立法评估的精确性和评估水平。没有科学、可测度的指标，社会后果评估的过程很可能跟着评估者的主观感觉进行，评估结果也很难称得上科学准确。因此，评估指标体系成为影响评估水平与质量的关键要素。一套科学的社会影响评估指标体系能够使得评估更具针对性和操作性，评估结论更为精确。立法社会效果评估指标体系的构建，不但使评估自身更具针对性和操作性，也能够更加精确测度法律对社会的影响，从而为法治社会建设提供可靠的参照。

二、立法社会效果评估指标体系的构建及测度方法

立法的社会效果评估指标体系构建一定要基于不同类型的社会影响，选择适合的指标进行评价分析。但由于法律产生的社会影响是一个极为复杂的综合系统，到目前为止，无论学界还是实务界，无人能对社会影响的范围予以清晰界定。我们认为，社会影响是指公共或私人行为改变人们生活工作和休闲方式带来的后果，它包括就业、收入、生活方式、文化、社区等多方面的要素。社会影响不同于经济影响以及环境影响，它主张将社会资源分配给不同的人群，进行合理配置，以实现社会和谐发展的目标。因此，评价社会影响的核心思想要以人为本，评估的内容既包括人们日常生活、工作、娱乐等，也要涵盖人的道德、文化、信仰等的变化。因而评估指标体系将是一个涵盖多方要素的社会后果评价组合。

具体来看，立法的社会效果主要涉及法律对人口、文化、政治、道德等方面的影响内容。依据影响后果的范围，立法的社会效果评估指标体系可由社会生活影响、社会就业影响、公共服务影响、社会基本价值影响以及社会保障影响等指标构成。其中，社会生活影响指标测度和评价立法实施对人们生活领域，诸如生育、住房、交通等方面的影响；社会就业影响指标测度法律出台对就业状况，包括就业质量、就业数量、就业环境等方面的影响；公共服务影响指标衡量和测度法律实施对政府公共服务，如科技、教育、文化等方面的影响；社会基本价值影响指标测评法律实施对社会道德风尚，即社会道德水平、社会秩序、社会公平正义等的影响；社会保障影响指标主要测度立法实施对社会保障体系，内含社会救济、社会保险等方面的影响。以上这几部分指标基本涵盖了一般性法律产生的社会影响后果。

对于社会效果评估指标，我们首先要追求货币化与定量化分析。而要获得量化的评估结果，就需要一套科学的测度方法。英国著名的统计学家卡尔•皮尔逊指出，“整个科学的统一在于它的方法，而不在它的材料”。因此，任何问题的研究与解决都必须形成有效的方法，从而指导理论的实践应用与发展。所以指标体系的实际操作也离不开有效的方法论支撑。具体来分析，指标体系的测度方法主要涉及指标权重设置、数据收集以及指标量化这三方面的要素。首先，目前在多指标的综合评价方法里，指标权重的设置主要包括两大类：主观赋权法和客观赋权法。其中，主观赋权法采取定性的方式由专家根据主观经验进行判断而得到权重，如模糊方程求解法、专家决策咨询法、专家排序法、古林法、层次分析法、德尔菲打分法等。客观赋权法则是依据指标之间的相关关系或各项指标的变异系数来确定权重，如离差最大化法、均方差法等。主观赋权法和客观赋权法两种方法的特点各不相同，主观赋权法通过专家经验衡量各指标的重要性，它往往受人为因素的干扰情形较大，存在一定程度的主观随意性。客观赋权法综合考虑指标间的相关关系，通过各指标所确定的初始信息来确定权重，能够达到评价结果的准确，但当指标较多时，计算量非常庞大复杂。由于社会效果评估指标数量较多，考虑到实践中权重设置的可操作性，我们认为主观赋值的德尔菲打分法能够较合理地赋予指标权重。

德尔菲打分法通过对各项指标从重要到次要进行排序打分，并将专家意见进行整合与集中，然后把专家打分的结果转化为具体的数值。通常最重要的指标打10分，次要的指标打9分，以此类推，排在最后一项打一分，得出每位专家对各项指标实际打分总和为相同的常数。随后再将各项指标的得分分别求和并分别除以上述打分总和与专家人数的成绩，得到各项指标的实际权重。因此，针对每部法律所产生的不同社会效果指向，立法主体通过德尔菲打分法灵活设置指标权重，保证评估的科学性与合理性。

其次，评估指标数据的收集既要借助于客观中立的事实数据，又要博采不同主体的主观感知数据，从而避免数据来源引发的可靠性和真实性问题。由于在我国当下立法评估实践中，各方评估主体对数据收集方式尚未达成统一的认识。至于何种主体最能保证数据收集的有效性，还需进一步研究和论证。在条件成熟时，实现数据收集主体的统一化和规范化。在此，笔者结合各地实践经验，根据数据收集主体的不同，具体提出以下多元化的数据收集路径。一是由立法机关收集数据。立法机关是我国当下开展立法评估活动的主导，从各地开展的立法评估活动来看，评估的数据大多由立法部门自行收集。例如2006年国务院组织实施了对《劳动保障监察条例》的评估活动，就由国务院法制办政法司、劳动保障部法制司和劳动科学研究所共同组成课题组，并远赴浙江、江苏等地的劳动保障监察部门进行专题调研，同时咨询专家学者的意见，获取评估相关数据。这种由立法机关主导的模式，虽然能够较高效地完成数据收集工作，但在数据中立性和客观性上存在偏颇。二是由独立第三方收集数据。客观性与公正性是独立第三方评估的最明显优势。与其它类型的主体相比，独立第三方超然于法律制定与执行的公共部门之外，通常与立法调整的对象没有直接利害冲突，因而评估中也较少出现夹带私利的现象。由独立第三方机构参与数据收集整理，能够保证数据来源的真实性，有效预防数据造假现象的发生。一般来看，独立的第三方机构主要包括学术团体、非营利性组织、社区机构以及专业性的第三方数据公司等。三是社会公众参与数据收集。公众参与立法在现代各国受到普遍重视。作为评估有机组成部分的数据收集，也离不开公众的普遍参与。公众参与是进行科学化数据采集的重要环节，它通常能够带来较好的效果。例如，2006年上海市人大常委会在对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》开展立法后评估工作时，“上海市统计局城市社会经济调查队进行广泛的问卷调查，就27项指标抽样调查了883个样本”，实现了数据的真实和客观。

第三，评估指标的测算方式大致存在定量分析与定性分析两种方案。在立法的社会效果评估指标体系中，由于整体上可以划分为定量指标与定性指标两种类型，源于类型划分，对指标的测算应结合定量分析与定性分析，并且以指标定量分析为主、定性分析为辅。评估者首先要考虑对评估指标进行量化处理，可以依据具体情形采用不同的测量尺度，对指标的价值予以数量化、货币化，然后在量化基础上对指标进行统一地数据处理，完成指标计算。定性分析方法基于诠释社会科学的理论，包括解释学、建构主义等内容，充分发挥人的主观能动作用去评判影响指标的价值。虽然指标体系的测度以量化为预期，但对于某些特殊的定性指标，如社会基本价值对指标测量的影响，法律实施对社会道德风尚、社会公平正义等方面的影响，就难以用数据来具体衡量。我们只能通过定性描述的方式来说明其影响程度，对这些指标的效果进行细致说明，从而补充整体量化的不足。因此，定量研究更多地是整体性的描述与比较，质性研究可以集中于特定问题甚至个案问题，从而有助于评估的深入剖析，这也是相对于量化方法的优势所在。

具体来看，针对指标的量化问题，我们主要测度每项指标产生的成本和收益，即指标在实践中受法律作用所产生的积极影响和消极影响。积极影响一般指法律对社会发展带来的促进作用，即法律的收益。消极影响则主要指法律对社会发展带来的消极作用，即法律运行的成本。因此，指标量化主要是对每项指标的收益和成本进行测算，并且获得较为精确的成本与收益货币值。通常来讲，一部法律的成本都能够通过具体的货币值来反映，但法律产生的收益有时却难以直接量化。例如对就业影响指标、公共服务影响指标的测度，由于它们的收益不能在市场价格中得到直接反映，此时就需要借助其它量化方法进行货币化的价值转换，包括陈述性偏好法和显示性偏好法等专业统计测度方法。而在明确了以上指标权重、指标测量以及指标数据收集的基础上，对一部法律的整体效果评估，最终还要通过成本和收益进行比较分析，即采取成本收益的方法，来获得评估结论，完成指标体系的计算。依据指标量化情况的不同，成本收益分析可分为两种类型：全局的成本收益分析和局部的成本收益分析。全局的成本收益分析，主要指对某部现行法律或拟议中的法律草案进行评估时，所涉及的指标均能被量化。此时评估者可直接通过计算指标的成本和收益，获得该法律实施的净收益，以证明法律监管是否有效。当收益大于成本，说明立法产生了较好的社会效益；当收益小于成本时，则要进一步修改法律内容，提升立法效果。局部的成本收益分析，是指评估时所涉指标只有部分可以量化，其它只能作定性分析。此时产生的评估结果属于定量和定性的结合，它们共同反映法律产生的社会影响后果。

三、立法社会效果评估指标体系的实践价值

立法的社会效果评估指标体系在实践中彰显了多元化的价值与功能。一方面指标体系的构建使法律的社会影响评估具有了可操作性，为测量法律的具体影响后果提供了方法和依据。另一方面，指标体系的应用又进一步提升了评估结果的准确性与量化性，改进了我国的立法评估工作，有助于推动法律制定的科学与客观。

第一，提升法律社会效果评估的可操作性和可量化性。2015年至2017年，笔者曾随课题组多次赴广州、青岛、威海等地立法机构进行立法调研。调研发现当下我国地方立法评估实践中面临的主要问题之一，就是在评估中缺少一套可操作、可量化的评估指标体系，影响了评估结果的精确性。因此，构建一套科学有效的评估指标体系，能够从源头上解决上述问题，使得立法评估更具有可操作性和执行力，让评估立法的社会影响成为可能。另外，区别于传统的针对合法性、合理性、协调性评估的定性评估思维模式，社会效果评估指标体系旨在追求评估结果的量化，为测量法律的具体社会后果提供了方法和依据。借助于专业的统计测量方法，社会效果评估指标体系能够测度法律实施对社会就业、社会服务、社会环境等各方面的具体影响，并通过成本收益分析，获得货币化与量化评估数值，从而全面衡量和评价法律实施带来的社会效果，为法律改进提供可靠的指导，使评估结果更为科学与客观。

第二，推动法律制定过程的科学与客观。立法科学化，是要求立法内容符合经济社会发展的客观规律。马克思曾经说过：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”这段经典论述将立法的过程描述为是对客观规律的发现和落实。而社会效果评估指标体系则是实现这种客观性的重要测度工具，它旨在厘清法律与社会环境之间的关联，从而发现社会的客观规律，并使法律规范能够准确表达社会的变化。从适用的时效来看，指标体系的适用贯穿于立法的全过程，包括立法前、立法中与立法后三个阶段。首先，指标体系在立法前的应用属于一种预评估，其评估效果具有预测性，能够保证立法动机的合理性，减少法律法规的试错成本。立什么样的法、如何立法，这些问题源于社会现实的需求，需要立法者根据评估指标，认真分析法案对社会产生的预期影响。其次，指标体系在立法中的运用直接关系到立法结果，并在一定程度上规范了立法博弈。最后，指标体系在立法后的使用则是未来修法的重要前提，关系到法律修改的质量。受外部环境影响，现行法律制度通常难以解决社会出现的新问题、新纷争，此时立法主体就要通过评估发现问题，及时修改和完善法律内容，使立法更好的符合客观实际，保证良法的有效供给。