关于加强地市级部门预算审查监督的探索与思考

党的十八大指出，人大及其常委会要充分发挥国家权力机关的作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。新预算法也对人大加强预算审查监督提出了明确要求。部门预算制度是市场经济国家财政管理的基本形式，部门预算是全口径预算的基本组成单元。加强部门预算审查监督，对于增强人大预算审查监督实效，进一步规范政府财政收支行为具有非常重要的意义。在此，结合淄博市部门预算审查监督现状和工作实际，就如何加强部门预算审查做一分析和研究。

一、当前人大开展部门预算审查监督的主要模式

近年来，为加强部门预算审查监督，各地人大进行了不断地探索，形成了不同的部门预算审查监督工作方式，概括来说，主要有调研座谈监督、联网实时监督、参与式预算民主监督三种模式。

1.调研座谈监督模式。主要是通过实地调研、召开座谈会等方式，选择部分部门预算，结合预算执行审计监督、财政监督等情况，从宏观层面，对部门预算编制、执行及决算等情况进行座谈交流，提出意见建议，督促相关部门予以改进。该模式简单易行，是目前各地人大普遍采用的监督模式，能够在一定程度上提高部门对预算管理的重视程度，规范部门预算管理。但这种审查监督方式相对宏观，很少涉及具体项目、具体问题，问题整改保障力度偏弱。

2.联网实时监督模式。以广州、佛山、贵阳等地为代表，通过建立人大与财政、审计、税务等政府部门之间的信息监督网络平台，监督部门预算管理全过程。该模式的优点是能够对预算管理全过程进行实时监督，能够及时停止、纠正违规违纪的预算资金支出，主要是通过对预算管理全过程的实时监管，倒逼部门科学编制预算，严格预算执行。但该模式需要政府及财税、审计等部门的积极配合，在网络平台建设、参数和程序设计等方面要求较高，尤其是预算编制、项目绩效等方面，对评估指标体系建设要求非常高，实施难度较大。

3.参与式预算民主监督模式。以温岭、无锡、上海闵行等地为代表，主要是将部门预算、政府投资项目等进行民主审查、民主决策，充分发挥人大代表、专家、相关民众的监督主体作用。该模式能充分调动人大代表和社会各界的积极性，对实现民主预算决策具有较为明显的推进作用。但是该模式对人大代表、专家、民众等参与人员的宏观决策能力和水平依赖较高。根据亚当•斯密的“经纪人假设”理论，参与者一般会支持有利于自己的选择，参与者议事能力不够强，眼光不够长远和客观时，民主决策就会严重影响政府决策，对经济社会发展形成阻碍。

二、淄博市加强部门预算审查监督的探索与实践

市级人民代表大会一般于每年1月份召开，受重大政策、上级转移支付、部门预算编制等情况影响，财政部门每年1月初才能汇总完成本级预算。因此，市人大常委会没有足够的时间在人代会前对政府预算进行实质审查。在联网实时监督和参与式预算民主监督还不够成熟情况下，淄博市探索开展了对部门预算的备案审查监督，取得了较好的成效。

部门预算备案审查，简单来说，就是在人代会批准本级预算，财政部门批复部门预算后，将部门预算报本级人大常委会备案，本级人大常委会选择部分部门预算进行审查。在程序上主要有确定备案审查部门、制定工作方案、选择审查人员、组织业务培训、召开动员会议、实施专业审查、开展项目调研、集中会议审查、加强部门沟通、向主任会议报告审查结果、反馈审查结果、监督整改等12个工作环节。具体工作中主要把握以下几点：一是注重充分发挥人大代表和审计、中介机构等方面的专业优势。二是坚持区别于财政监督和审计监督，突出人大审查监督的整体性、重要性、针对性特点。三是加强信息对比分析，把部门预算编制、预算执行和决算作为完整的循环周期，进行全过程审查监督。四是坚持从实际出发，加强整改监督，提高审查实效。特别在提出审查建议方面，以提高资金使用效益、促进全市中心工作为目的，充分考虑实际情况，支持重点项目建设，保证重大民生事业，提出切实可行的意见建议。对审查发现带有普遍性、部门难以单独完成整改的问题，要求财政部门牵头进行整改；对由部门自身管理等原因导致的问题，要求被审查部门立即整改、立改立行。市人大常委会对反馈部门的问题进行跟踪督办，直至整改落实到位，必要时专门听取部门预算备案审查整改情况报告。

2016年，淄博市对10个部门开展了预算备案审查，发现存在预算编制不完整、预算外支出等7类共计80个问题，涉及资金4亿多元。市财政局和被审查单位积极采取有力措施进行了整改。市财政局先后出台了《淄博市预算公开实施方案》《市级预算单位结转结余资金管理办法》等7项加强预算管理的制度文件，将2017年市级公用经费标准提高了一倍，并严格规范了对预算编制、结余结转资金、预算公开和绩效监管的要求。

从淄博市的实践来看，部门预算备案审查对于提高预算审查监督实效意义重大。一是可以通过对预算资金的实质性审查，以资金监督推动工作开展，督促部门认真落实市委决策部署，是推动地方经济和民生事业健康发展的重要抓手，是促进科学编制预算、规范预算管理的有效手段，是加强人大监督，看好人民“钱袋子”的有效途径。二是有效破解了人代会期间预算审查时间不足的难题，是预算审查工作的延伸、细化和补充，同时为审查预算调整、决算和次年预算编制奠定良好的工作基础，有力促进了新预算法的贯彻落实。三是摸清了部门预算管理中存在的问题，实现了举一反三、以点带面，提高市级预算管理水平的目的，推动了人大预算审查监督从形式向内容的转变、从程序向实质的转变、从定性向定性与定量相结合的转变，进一步增强了人大监督的权威性和严肃性。四是极大增强了人大代表和社会各界广泛参与的积极性，人大代表主动参与预算管理的意识逐步增强，社会公众对预算公开内容的关注度有了进一步的提高，初步构建起人大代表和社会各界广泛参与的社会监督网络，对于加强人大民主监督、推进预算民主决策具有重要意义。

淄博市开展的部门预算备案审查得到了山东省人大常委会和淄博市委、市政府的充分肯定，经网络投票，被评为“淄博市2017年第二批10项改革事项（自选动作）”，市委改革办专门印发文件在全市范围内推广推介。省人大常委会预算工作委员会多次到淄博市进行调研，认为淄博市部门预算备案审查工作达到了“党委支持、人大满意、政府重视、部门服气”的效果，走在了全省乃至全国的前列，在全省推广，烟台、东营、聊城、枣庄等市人大常委会相继到淄博市调研考察。

三、部门预算审查监督面临的主要问题

统筹考虑先进地市部门预算审查监督工作开展情况，结合淄博市部门预算备案审查实践来看，当前部门预算审查监督工作还面临一定的困难和问题，在一定程度上影响了审查监督实效。

1.预算法贯彻落实不够严肃。自原预算法实施开始，预算法就经常遭受“软法”的诟病。首先，对违反预算法行为的责任追究力度较弱。根据法律规定，违反财经纪律要进行行政处罚，问题严重的相关人员还要承担刑事责任，但实际工作中，很少有违反预算法规定的人员受到行政处分或追究刑事责任。其次，预算法配套制度体系尚未形成，预算法在部分方面仅对宏观问题做出了原则性规定，预算法实施条例等尚未出台，相关配套规章制度还不完善，预算法执行中经常出现“打折扣”的现象，审查监督也缺乏操作细则。最后，各级政府及其部门很多税收优惠、产业奖补、民生提标扩面等重大政策，往往在年中制定并执行，没有考虑预算编制、实施时间、预算调整等管理规定，影响了预算的严肃性。

2.部门对执行预算法重视不够。审查发现，部门负责人对预算的主要关注点在于部门预算资金总数是否够用，对预算编制、资金管理、账目处理、绩效评价等不够重视。相应地，部门财务人员只关注如何争取更多的预算资金、资金使用是否违反财经纪律、是否受到法律处分等，对科学编制预算、严格预算执行、资金分项核算等不够重视，存在“先要预算，支出后议”的心理，预算编制和执行容易呈现“两张皮”现象。个别部门甚至出现财务账目管理较差、记账不规范等问题，导致部分项目开支无法进行审查，严重影响了审查监督实效。

3.预算审查监督力量相对薄弱。其一，市级人大预算审查监督机构成立时间较短，工作人员经验不足，对预算管理、财税政策、绩效监管等知识的掌握还需要一个过程，自身力量难以满足工作需要。其二，人大代表参与预算审查监督的积极性和主动性还不够高，审查参与率较低。同时，受专业知识要求较高等因素影响，其监督作用短期内难以充分发挥。其三，通过购买社会服务方式引入的中介机构，在预算审查监督方面尚处于起步阶段，短期内难以达到人大预算审查监督的要求。

4.部门预算公开和绩效监督力度不够。一是预算公开不够积极主动，一方面，很多地市对于建立人大与政府及财税、审计等部门之间的预算实时监督信息平台不够积极主动，联网信息平台建设推进缓慢，难以对部门预算管理进行实时监督。另一方面，部门基本是按照财政部门的模板要求公布预算大概情况，不仅人大代表、社会民众无法看明白，专业人员也难以厘清资金使用具体情况，只是做到了“形式上的公开”，社会监督难以发挥实际效果。二是部门预算绩效管理工作进展缓慢，很多部门尚未建立完整的绩效评价体系和考核机制，财政部门的引导、监督力度也有待加强，部门预算绩效评价和监管考核机制亟待完善。

四、加强部门预算审查监督的几点建议

1.严格预算的刚性约束。现代预算管理的灵魂，是强化对政府支出的约束，强化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。首先，要尽快研究制定预算法实施条例和预算法相关配套制度，为加强预算管理和审查监督提供明确的标准和实施细则。其次，要严格依法落实责任追究，强化预算法作为“经济小宪法”的权威性和严肃性。尤其是预算法对违法行为、责任追究有明确规定的，要依法坚决予以查处。最后，各级各部门在制定税收优惠、产业引导、民生提标扩面等重大资金政策时，要严格遵守预算法规定，务必在预算编制前制定或在预算调整后执行，严禁违反预算法规定随意出台重大资金政策。

2.强化部门预算法治意识。

一方面，把预算法作为“七五”普法的重要内容，并纳入人大任命干部、各级党委政府干部培训班的培训课程和考试内容，增强各级领导干部的预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，让部门负责人对预算法逐步从知道到熟悉、从熟悉到重视、从重视到严格遵守。另一方面，要督促财政、审计等部门加强对预算工作人员的业务培训和监督考核，加强对部门预算编制申报环节的审查监督，提高预算管理人员的业务能力和水平，督促部门细化预算编制、严格预算管理、规范账目处理。

3.强化力量提升预算审查监督水平。一是提高预算审查监督业务水平。充实人大预算审查监督队伍，鼓励各地人大积极探索预算审查监督新模式，加强对人大预算审查监督机构工作人员、人大代表的业务知识培训和经验交流，提升预算审查工作能力。选取有一定财政预算业务知识、热心监督工作的代表，探索建立预算审查监督联络员制度，充分发挥人大代表的监督主体作用。二是充分借助社会力量。选取财政、审计、税务、法律等领域的专家，建立预算审查监督咨询专家库，充分听取其意见建议；积极利用专业机构，发挥专业优势，提升预算监督专业化水平，多方面调动社会力量参与部门预算审查监督。三是充分借助审计力量。加强与审计部门的联系，充分发挥审计监督的优势，积极借鉴审计成果。特别是要加强对审计查出问题整改的监督，对有普遍性、单一部门难以彻底整改的问题，要求财政部门牵头进行整改，建立并完善审计查出问题整改向人大常委会报告机制，提高审计查出问题整改实效。

4.进一步落实预算公开，加强绩效监管。大力推进预算公开制度。要积极推进预算监督信息平台建设，加强对预算管理的实时监督；要强化部门预算公开监管，严格在规定时间在信息平台上公开，并逐步细化公开内容，优化报表体系，加大对专项资金管理使用和绩效信息的公开，促使预算公开由“看得到”向“看得懂”转变，真正实现社会公众看得懂、能监督。建立完善财政资金绩效评价制度，健全预算支出的绩效评价指标体系，把绩效理念融入预算编制、执行、监督管理全过程，加强对预算支出的跟踪问效，完善预算安排与绩效评价结果有机结合机制，提升预算资金绩效管理水平。