关于地方人大及其常委会依法行使经济领域重大事项决定权的研究与思考

依法讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权,是人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是确保党的主张通过法定程序变成国家意志，人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式，对推动解决事关地方改革、发展、建设和民生领域中带有根本性、全局性、长期性的问题具有重要作用。党的十八届三中全会提出，要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。2017年1月，中共中央办公厅下发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，对落实三中全会的改革部署作出制度设计。在去年全国人代会期间，习近平总书记对健全人大讨论决定重大事项制度提出明确要求。我们要认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一落到实处，在当下复杂多变的国内外经济形势和主动适应经济新常态背景下，健全人大讨论决定重大事项制度，不断加强依法民主科学决策，促进地方经济社会健康发展。这也是一项亟待解决的研究课题。

一、青岛市近年来的探索与实践

近年来，青岛市经济社会发展和全面深化改革取得重大成就。青岛市人大及其常委会紧紧围绕经济建设、改革开放和社会发展中带有全局性、长远性和根本性的问题，就城市总体规划、全面推进依法治市、新设机构开展法定机构试点、胶州湾与浮山生态保护等事项，依法按照程序作出决议决定，充分反映了全市人民意愿，有力地促进和保障了决策的民主化、科学化，不断推动青岛市经济社会持续健康发展。

结合工作实践，从经济领域来看，近三年来，青岛市人大及其常委会在中央深化改革的大方向指引下，抓住国家深化行政管理制度改革、进行设立法定机构新尝试的有利契机，紧跟形势，开拓创新，超前探索，不断延伸经济监督触角，依法规范打造青岛市全新发展平台和动力引擎，连续两年分别对蓝色硅谷和邮轮港设立独立法人地位的法定机构作出重大决定，迈出了人大依法行使重大事项决定权新尝试的重大步伐，走在了全国前列。2015年8月20日，市十五届人大常委会第二十九次会议通过了《青岛市人民代表大会常务委员会关于青岛蓝色硅谷核心区开展法定机构试点工作的决定》，助推蓝谷建立“决策权、执行权、监督权”既充分衔接，又有效制衡的法人治理机构，是依法治国的有益实践，也是现行体制下更好转变政府职能、创新驱动发展的有益探索。目前，蓝谷已初步形成了特色鲜明、运行高效的功能区管理体制。2016年8月31日，市十五届人大常委会第三十七次会议通过了《青岛市人民代表大会常务委员会关于青岛国际邮轮港开展法定机构试点工作的决定》，解决了功能区管理体制行政化色彩浓厚、市场化运作机制不健全等问题，通过体制机制创新激发了青岛国际邮轮港的发展活力和创新潜能。

从长远看，青岛市依法决定设立法定机构有利于加强对人大依法设立的特殊经济园区和区域发展规划及执行情况的全面监督和长期跟踪监督，对于运用法治思维和法治方式深入推进政府职能转变，做到重大改革于法有据，通过体制机制创新驱动发展，激发改革活力，进一步助推青岛市全面对接国家“一带一路”“中韩自贸区”“蓝色经济”等重大发展战略将发挥重大支撑作用。青岛市人大常委会坚持积极对接、主动出击，安排责任部门联合市编办、法制办全面深入研讨法定机构管理制度试点工作的法规政策和经验办法，多次召开专家和委员座谈会，广泛征求决定（草案）代拟稿的意见建议，把握作出决定内容的尺度和分寸，做到既依法科学管用，又不包办代替，同时还为今后类似经济监督重大事项的执行做好后续铺垫。市人大常委会会议表决通过决定后，常委会相关办事机构分期分批开展专项跟踪监督视察调研，形成长效监督机制，为全市经济创新发展保驾护航。

二、目前需要突破的核心问题与关键环节

（一）认识还不到位。首先是思想上有顾虑，个别缺乏主动决定意识，往往把人大常委会只当做一个监督机关，忽略了其决定职权的地位。其次是对经济重大事项认识不够，把握不透。宪法和地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定，但比较笼统和原则，在实际工作中很难去界定和把握。例如重点项目、重要政府性投资等，资金、规模达到什么程度才算“重大”，才需要地方人大常委会作出决定等等。如何在宪法和法律规定的原则下，根据地方实际加以科学界定，需要进一步的法律与理论支撑。

（二）关系不够理顺。一是个别地方党委没有正确处理党委决策与人大决定的关系，地方党委包揽一切现象较为突出。二是人大决定权与政府行政权的关系需要理顺，对于如何启动重大事项决定权，政府哪些事项应当提请人大审议，选择重大事项的原则是什么，如何向本级人大报告，政府很难选择，也很难把握，提请人大及其常委会审议决定的重大事项渠道不畅，导致重大事项决定权启动困难。三是有的地方人大担心重大事项讨论、决定多了，会被人误解为向党委要权、和政府争权，因此被动决定多、主动行权少。因此，在作出经济重大事项决定方面，党委、人大、政府目标一致，各有分工、互有职责、协同并进的格局关系需要进一步理顺。

（三）制度还不完备。有法可依是地方人大常委会行使职权的重要前提。虽然诸多省市出台了相关地方性法规和制度办法，但仍然存在以下问题：一是程序还不够完善。多数法规仅对重大事项决定权的行使程序作了较为简单的规定，着墨不多、点到为止，缺乏可操作性。二是缺乏督促落实的规定。多数法规没有对谁负责督促落实、如何督促落实等问题作出具体规定，不利于重大事项决议决定的有效贯彻落实。三是缺乏责任追究的规定。对依法应当报请人大常委会讨论、决定的重大事项不报告或者越权作出决定的行为，对拒不执行人大常委会作出的决议、决定的行为，应当追究怎样的法律责任，多数法规没有作出明确规定。因此，各地人大应根据法律规定和中央精神，结合本地实际，进一步对重大事项决定的范围、形式、程序等进行研究、探索、总结，建立健全重大事项联系沟通、审查讨论、决定实施、监督反馈等各项制度，以制度形式推进重大事项决定权的有效行使。

（四）自身需要加强。人大财经工作面大量广。当前，在全面深化改革、加快经济转型升级的形势背景下，人大财经工作面临的任务更加繁重。人员结构还不尽合理，专业素养有待提高，在很大程度上影响和制约了有关重大事项决议、决定的质量。再者，目前各地人大在讨论决定重大事项过程中，还普遍存在重形式、重程序，凝聚社会共识、动员社会力量作用发挥不够充分等问题。

三、几点对策建议

（一）不断提高对人大依法行使重大事项决定权重要性的认识。要充分认识地方人大行使重大事项决定权的重要意义。行使重大事项决定权有利于促进和实现地方重大国家事务和社会事务决策的民主化、科学化，避免重大事项决策的失误，还可以确保决策的相对稳定性和连续性。地方人大依法行使好重大事项决定权是不断完善党的领导方式和执政方式的需要，是发展社会主义民主政治的需要，坚持和完善人民代表大会制度的需要。应进一步学深悟透中央精神，正确处理好行使决定权的“三个关系”，确保党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。一是正确处理好党委决策权与人大决定权的关系。党委要大力支持人大依法行使职权，充分尊重地方人大的权威和地位，及时通过人大把党的决策和主张经过法定程序转变为国家意志。人大行使决定权，要以党的路线方针政策为指引，对需要通过人大法定程序决定的重大事项，应及时向党委请示汇报。二是正确处理好人大决定权与政府行政权的关系。政府要增强人大意识，建立重大事项向同级人大报告工作机制，主动提请人大审议、决定重大事项，不能擅自决定本该人大才能决定的重大事项。人大应依法行使职权，不该放的绝对不放，对于政府的失误、越权的决定，要依法予以纠正，后果严重的还要依法进行处理。三是正确处理好讨论决定重大事项制度与立法权、任免权和监督权之间的关系。要把重大事项决定权与其他法定职权有效行使结合起来，使之相互促进、相得益彰。

（二）科学界定人大讨论决定重大事项范围。目前我国各地出台的关于重大事项决定权的地方性法规及实施办法，对重大事项的界定一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。坚持按客观规律办事，处理好继承与创新的关系，把重大事项的边界范围梳理清楚，建议重点把握好“四个特点”：一是法定性。根据宪法法律的规定确定重大事项的范围，宪法及法律法规有明确规定的，人大常委会要积极作为，切实行使好职权；对法规有规定但不具体，或法规没有规定的，可以按照法定职责范围积极探索，但不得与宪法法律相抵触。二是全局性。人大及其常委会确定的重大事项必须是本行政区域内全面的、根本的、长远的重大问题和事关改革发展稳定的重大问题。在经济领域方面，比如本级财政预决算、预算外资金管理、国民经济建设布局、产业结构调整及重大建设项目等等。三是可行性。地方人大及其常委会行使重大事项决定权必须坚持从本行政区域的实际出发，作出的决议、决定也要符合本地实际和人民群众的愿望，有利于解决本地区经济社会发展中的突出问题。提出的目标要明确、任务要具体、措施要切实可行，便于监督落实。四是动态性。对重大事项的界定必须要有灵活性、科学性和前瞻性，必须因地因时因事因势而定。例如除中央文件明确规定外，可以把审议与经济发展密切相关的重大行政区划调整方案，撤销下一级人大及其常委会不适当的决议、决定或者本级政府不适当的决定、命令等等，纳入地方各级人大常委会讨论决定重大事项的范围；把影响巨大、涉及面广的重大民生工程和重大建设项目的实施，重大财政支出、预算外资金等资金的管理使用等等，纳入地方各级政府应当依法向本级人大及其常委会报告的重大事项范畴，以点带面,积极加以推进,促进地方各级人大常委会更好行使重大事项决定权。

（三）规范完善行使重大事项决定权的相关制度机制。地方人大决定重大事项，是一个依法决策、民主决策的过程，必须有健全的制度和严格的程序作为保障。人大讨论决定重大事项由议案提出、议案受理、调研论证、审议决定、决定执行、实施监督等多个环节组成，落实重大事项决定权有赖于各环节工作机制的规范和完善。建立健全规范的工作机制，可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动，就有章可循，有相应的机制来保障。要把握好“三个关键点”：一是建立健全政府向人大常委会报告重大工作的制度，保障人大常委会更好地围绕党委决策，抓大事议大事，讨论决定重大事项。二是不断完善重大事项的提出、调研、审议等操作程序。应当组织专家、科研机构进行深入论证和评估，或者要求有关机关、机构、组织进行补充论证、评估。对社会普遍关注、存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的重大事项，建立重大事项公示和听证制度，通过召开听证会，在报刊、广播、电视、网站向社会公示等形式，集思广益，广泛收集各方面意见。对一些争议较大的重大事项，探索引入讨论审议辩论机制，并进行妥善处理，以提高决议、决定的质量，保证重大事项决定的科学性、权威性、有效性，提高重大事项决定的民主化、科学化水平。三是完善督导落实，切实增强重大事项决定的实效性。定期组织常委会组成人员和人大代表检查、视察、调研决议决定落实情况，对落实过程中出现的问题要及时解决。听取政府贯彻落实决议决定情况的报告，并对落实情况给予定性定量评价。对落实情况不满意的，要继续监督落实，也可以视情节按照法律规定启动相关程序，如询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等，对单位和个人给予相应处理。

（四）进一步加强自身建设。决定权行使得是否充分与人大自身建设密切相关。要不断加强人大自身建设，进一步提升重大事项依法科学民主决策水平。一是充分发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用，加强学习，与时俱进，提高个人素质；优化人大常委会组成人员知识结构和年龄结构。二是增强常委会各工作机构专业技术力量，切实提高人大讨论决定重大事项的执行能力、创新能力。三是与人民群众保持密切联系。围绕人民群众普遍关心、关注的问题，通过组织人大代表和常委会组成人员开展接待、走访、视察、调研等多种形式的活动，不断密切与人民群众的联系，拓宽反映人民群众意见、维护人民群众利益的渠道，充分发挥其桥梁纽带作用，进一步提升重大经济事项决定工作的质量与实效。