改革开放40年内蒙古自治区城镇化的回顾、经验和展望

◇ 文/内蒙古社会科学院 李 莹

改革开放带动我国经济快速发展，同时也加快了我国城镇化建设的步伐。因此一些学者以改革开放为时间节点，对我国阶层结构、开放程度、城镇化政策等各个方面的变化进行分析研究。对于城镇化发展进程的分析，有助于我们发现城镇化发展规律，指出不同时期的特点，促进城镇化的高质量发展。例如陈峰［1］回顾了改革开放30年来我国的城镇化进程，并总结其发展经验；郭元阳［2］分析了改革开放以来中国小城镇发展的四个时期。内蒙古自治区城镇化起步晚，且受边疆民族地区地广人稀的特点影响，其发展相对滞后。对于内蒙古自治区城镇化发展历程的分析，不仅有助于我们总结经验，发现问题，推进内蒙古自治区城镇化建设，而且对于其他边疆民族地区的发展也有一定借鉴作用。

一、内蒙古自治区城镇化发展历程

改革开放以来，内蒙古自治区城市化率从1978年的21.8%增长到2016年61.19%（根据中国统计年鉴数据整理），年平均增长速度为2.75%，城镇化水平不断提高。城镇化也促进了产业转型升级，实现了内蒙古城镇化、工业化、信息化的统一发展；同时也推动了社会各项事业的进步。

关于内蒙古自治区城镇化发展阶段的划分，本研究坚持以人为本的原则，从城镇人口规模和城市发展规模的角度分析，结合内蒙古城镇化率变化趋势，将内蒙古的城镇化进程划分为三个阶段：

1.1978至1997年，经济社会快速发展，城镇化进入启动期

党的十一届三中全会后，内蒙古在农区实行家庭联产承包责任制，在牧区实行草畜双承包责任制，使农村和牧区的劳动生产率提高,剩余劳动力解放出来。同时改革开放的激励政策使内蒙古经济实力逐渐增强，1978年至1997年，地区生产总值由58.04亿元增加到1153.51亿元，年均增长率为17.04%，第二、三产业的增长吸引了大量的农村牧区剩余劳动力进入城镇，城镇人口增长规模持续超过乡村人口的增长规模。经济快速发展、产业不断升级以及劳动力的转移，推进了农村集镇和小城镇的建设。1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》明确提出支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业。从最初限制农牧民进城务工，到农村牧区劳动力可以“离土不离乡，进厂不进城”，再到支持鼓励农牧民进城务工、经商，这一系列制度改革实现了人力资本要素从农村牧区向城镇的流动，使小城镇如雨后春笋般蓬勃发展，内蒙古城镇化率从1978年的21.8%提高到1990年的36.1%。

进入90年代后，世界经济进入衰退期，内蒙古自治区产业结构失衡的矛盾显化，第三产业发展趋于缓慢。同时小城镇粗放发展的弊端也逐渐显露，因此尽管城镇人口绝对数仍在增长，但增速开始放缓，城市化率由1991年的37%提高到1997年的38.9%。

2.1998至2013年进入以新城区建设为特征的城镇化快速发展期

从1998年开始，内蒙古总人口的增长表现为城镇人口的增长，全区乡村人口绝对数量增长开始转为负值，并呈现持续下降态势。鉴于城镇化是以人的城镇化为核心，因此将人口向城镇转移作为改革开放后内蒙古城镇化发展的一个转折点，标志着内蒙古城镇化进入一个快速发展期，同时内蒙古城镇化率由1998年的39.95%提高到2013年的58.70%。这期间内蒙古地级市由4个增长到9个，乡镇级区划布局不断进行调整，由1554个调整到1010个。

随着土地市场和分税财政体制改革的不断深化，以及亚洲金融危机对内蒙古主要支柱产业的影响，城镇化建设成为推动经济社会快速发展的主要动力。1998年内蒙古自治区人民政府下发了《关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，城镇住房制度改革使住宅业成为自治区经济新的增长点，这不仅满足了进城农牧民的基本住房需求和城镇居民的改善型住房需求，而且也带动了建筑、装修等劳动密集型产业，以及钢铁、水泥、能源、机械、交通等产业的发展。进入新世纪，内蒙古城市建城区面积快速扩张，2013年城市建城区面积比2000年增加了613平方公里，相当于翻了一倍；仅2004到2005年一年间建成区面积就扩大了125平方公里；征用土地面积在2007年至2009年最多，三年累计达到111平方公里，而2004年征用土地面积仅为4平方公里。这期间内蒙古城镇化的主要表现是新兴城市、中心城镇、中心城市新区建设带来的城市建成区面积的扩张。

1999年以来，内蒙古成为国家实施西部大开发战略的12个省区之一，国有企业改组和改制建设、城乡一体化推进创造了有利条件。

规划是区域发展的蓝图，是城镇化建设的指引和管理的依据。1999年内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《内蒙古自治区小城镇规划建设管理条例》，2013年5月内蒙古自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《内蒙古自治区城乡规划条例》，对全区、各大城市、小城镇提出明确规定，加快了城乡规划的编制和修编进程。目前已相继完成《乌海及周边地区城镇规划（2010-2030）》《呼包鄂城市群规划（2010-2020）》，以及250个自治区重点镇和90个一般建制镇的镇域规划［4］，以总体规划为指导、分区规划及详细规划相协调的规划体系基本建立。

3.新时代城镇化发展进入由追求速度向提高质量转变的转型期

2014年，随着经济发展进入新常态，内蒙古新城建设的最后一个区域（集宁新区）基本建设完成，这标志着内蒙古自治区城镇规模加速扩张的停止。城市开发边界线和“集聚化”发展路径的提出，标志着内蒙古城镇化开始进入由规模扩张向功能完善转变的时期。

2014年的内蒙古自治区党委城镇化工作会议提出了“转变城镇化发展方式，提高城镇化发展质量”的发展方向。针对这一目标，需采取以下措施：

首先，继续推进制度改革，提升城市承载力。2017年内蒙古自治区户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低18.04个百分点，因此进一步深化户籍制度改革显得越来越迫切。2015年内蒙古自治区人民政府出台了《关于深化户籍管理制度改革的实施意见》，对落户政策做了更加细致具体的规定，全面放开城区人口100万以下中小城市和城镇的落户限制，农牧民和外来务工人员只要有合法稳定住所，即使是租赁房屋也可以落户。在户籍政策不断放宽的同时，不断提升城市承载力，使其与不断增加的城市人口相适宜。出台了《关于加强城市基础设施建设的实施意见》，网络覆盖、城市供水管道、天然气管道等城市基础设施建设更加完善，城市市政公用设施水平有明显提升。

其次，提升城市的现代化水平，更加注重城市的智能化管理。内蒙古先后出台了《关于加快推进智慧城市创建工作的通知》《关于城市优先发展公共交通的意见》《关于加快推进全区地下综合管廊建设的实施意见》《关于推进海绵城市建设的实施意见》《关于开展城市环境综合整治专项行动的通知》等一系列的步伐加快，公有制经济快速发展，内蒙古企业数量不断增多、类型不断丰富。从初期的现代化电厂、钢铁企业，到大型毛纺织企业、有色冶金企业、建材企业，再到煤化工、碱化工、重化工、汽车制造、生物发酵、电子设备等等，新的生产方式快速成长。农牧业、小生产、对资源较少依赖的传统社会活动格局逐渐被现代化大工业格局所取代［3］。新的产业体系也带动了人口的集聚，推动了小城镇的发展。同时内蒙古自治区人民政府办公厅下发了《关于全区苏木乡镇机构改革试点工作的意见》，对现有苏木乡镇进行合理整合，乡数由1998年的1150个减少到2013年的275个；镇数从1998年的301个增长到2004年的532个，到2013年又调整到493个。撤乡并镇在一定程度上提高了内蒙古自治区的城镇化率，但人为地将城市周围的农业户籍改为居民户籍，对一部分农民来说属于“被城镇化”。

2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》下发后，我国部分城镇开始进行户籍制度改革，放宽了农村居民转变为城镇户口的政策限制。2012年内蒙古自治区发布《关于深化户籍管理制度改革的实施意见》之后，呼和浩特市、包头市、乌兰察布市等市出台相应的细则和管理办法，为城镇化政策措施。全区各城市全面推进“数字化管理平台”建设，加强对城市的精细化管理。

最后，增强城市的社会保障能力，提升城市软实力。内蒙古自治区加大对社会保障的支持力度，逐步提高基本社会保障支出在财政支出中的比重，加强非公企业职工、个体工商户、灵活就业人员和农民工的养老保险扩面工作；鼓励企业、社会组织参与保障性住房的建设，增加保障性住房的供给主体，完善保障房建设体系，将农业转移人口等非户籍人口与本地城市和城镇户口一起纳入城市保障房体系，不断提高城市的社会保障水平。

二、内蒙古自治区城镇化建设基本经验

改革开放以来，内蒙古自治区不断调整城镇化发展方式，使之与经济社会发展的需要相一致、与提高百姓生活质量相一致，城市建设与发展的速度和质量有了明显提高。期间所积累的经验，将有益于进一步推进内蒙古的城镇化建设。

1.以贯彻国家政策为导向推进内蒙古城镇化发展

内蒙古自治区位于祖国北部边疆，城镇化发展自身动力不强，属于依靠国家行政力量推动、自上而下的城镇化发展模式，因此国家政策对内蒙古城镇化发展影响很大。党的十八大以来，国家出台了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》等一系列城镇化发展政策，这些政策对于内蒙古自治区转变城镇化发展思路，有序稳妥推进新型城镇化建设提供了政策指导。

一些具有倾向性的国家政策为内蒙古的发展带来活力，针对内蒙古自治区发展中的薄弱环节和实际困难，2011年的《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》提出了促进内蒙古经济社会发展的总体要求、主要任务和支持政策。2015年国务院下发的《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，为内蒙古满洲里、二连浩特国家重点开放试验区的建设以及内蒙古自治区与蒙古国、俄罗斯跨境旅游发展提供了强有力的政策支撑。内蒙古自治区在参与“一带一路”战略的部署及建设中俄蒙经济走廊的过程中，不仅推动了边境旗县（市、管理区）的发展，也为沿线城市发展物流产业奠定了基础。

2.以“城市群”为核心带动区域统筹发展

内蒙古自治区东西狭长，地广人稀，东西中心城市距离较远，协同发展难度较大。为推进区域协调发展，破除行政区划界限，形成了以区域中心城市呼和浩特市为增长极的“城市群”。并将点状分布的城市连接成线，形成南北8条发展轴线，同时积极推动东部盟市合作发展，优化城镇布局，推进区域统筹发展。

新世纪以来，呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市经济快速发展，三市之间人口等要素流动增多，展现出需要加强联系和合作的需求。2010年以来，内蒙古自治区西部着手推进以“呼、包、鄂”为核心的呼包鄂城镇群规划，城市化开始突破传统的行政区限制，形成适应社会运行的新格局。随着《呼包鄂协同发展规划纲要（2016-2020年）》的出台，呼包鄂经济社会快速发展，综合实力显著增强，在2018年国家发展改革委印发的《呼包鄂榆城市群发展规划的通知》中，呼包鄂榆城市群成为我国西部的重要城市群。同时《内蒙古自治区的“十二五”规划》中提出，“加大对蒙东的支持力度，推动蒙东融入周边发展、在加强盟市合作中构筑蒙东发展新优势”。积极修建蒙东地区城际间路网，加快推进东部盟市中心城市的建设，形成赤通锡新型城镇化片区，东部中心城市及县城的人口集聚力也不断增强。

3.以产业化和城市化协调统一发展为推进器，推动城市转型发展

产业是城市发展的支柱，源、良好的营商和创业环境等，为产业转型升级吸引人才、搭建平台，实现城市与产业协调发展。

4.以新城区建设为突破口推动新一轮的城市体系建设

内蒙古各地方中心城市和旗县中心城镇近年来都不同程度地推进了新城区建设，例如准格尔旗大路新区、鄂尔多斯康巴什新区、呼伦贝尔市扎赉诺尔新区、扎兰屯市河西新区等等。新城区建设有效地调整了各地城市、城镇布局。在政府财政收入来源不足、旧城区改造难度更大的状态下，通过土地出让所得来建设城镇，为破解城镇建设资金短缺的瓶颈提供了更加现实有效的途径。同时以新城区建设为特征的城镇化发展路径，不仅解决了城市建设资金不足的问题，短期内使内蒙古各城市、城镇面貌焕然一新,而且新城区发展空间更大，更容易集聚新兴产业，成为各类技术工人、专业服务人员的职业技术培新基地。然而随着城市扩张愈演愈烈，再加上内蒙古自治区地广人稀、人力资源不足的特点，导致单位建成区面积上人口密度不足，土地城镇化快于人口城镇化的问题突出，不仅浪费土地资源，而且只重视城镇占地面积的扩张，忽略了城镇功能的完善。

三、深入推进新型城镇化建设的建议

亚里士多德说:“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好”。城市应以提升居民的生活质量为重点，而居民在不同时期对城市的需求不同，因此，提高城市质量，增强城市宜居性，只有进行时，没有完成时。只有深入推进新型城镇化建设，坚持以人的城镇化为核心，才能不断提升人民群众的获得感和幸福感。

1.以践行五大发展理念为导向

推进新型城镇化高质量发展，要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领。五大发展理念是现在及未来更长时期的发展思路、发展方向，也是新时期城市发展的行动指南。内蒙古自治区尤其要注重创新发展、绿色发展和开放发展。

随着科技的不断进步，内蒙古以自然资源开发为主的经济发展优势逐渐弱化，而创新在发展中所发挥的作用越来越大。因此内蒙古自治区必须从增加科技支出、强化企业创新主体地位、注重人才引进和培养等方面入手，增强城市的创新能力，推进新兴产业发展，从而带动地区经济发展。内蒙古自治区是祖国北部边疆的生态屏障，这决定了其必须走资源集约、环境友好、可城市为产业发展提供支撑。内蒙古的城市发展与产业发展息息相关，内蒙古包头市就是在我国大兴工业建设期间，以包钢建设为开端，从一个边陲小镇逐渐发展成为现代化的“草原钢城”。内蒙古利用草牧场资源，发展畜牧业以及畜产品的加工制造业，重点发展乳制品、牛羊肉、羊绒等优势产品，成立了伊利、蒙牛龙头企业，因此呼和浩特市被冠以“乳都”的称号。内蒙古自治区矿产资源丰富，很长一段时间内蒙古以资源开发来带动经济发展。鄂尔多斯市、乌海市等资源型城市依托煤炭资源开发，为城市基础设施建设积累了资金。然而随着资源的枯竭以及高污染高排放对环境的影响，内蒙古自治区不断引导产业转型升级，满洲里、阿尔山、根河等资源型城市转型发展旅游业。呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、乌兰察布市积极发展云计算产业，并把云计算产业与能源行业相结合，不断提升能源的利用效率。

城市不仅是居民工作生活的载体，更是新兴产业集聚的平台，内蒙古依托矿产资源开发推进经济发展的路径难以为继，必须依托科技创新形成新的经济增长点，而人力资源是科技创新发展的基本要素。通过完善城市功能，系统性提高城市公共服务水平，包括优质的教育和医疗资持续发展的城镇化道路。根据资源环境承载能力，合理控制开发强度和城市规模、合理调整空间结构，发展紧凑型绿色、低碳城镇，加强城镇资源循环利用，大力发展节能建筑与绿色建筑，推进城镇节能减排战略。城市的对外开放程度越高，包容性越强，吸引力才能越大。内蒙古自治区要立足资源禀赋、区位条件和产业基础，选择有优势、有潜力的产业作为突破口，开展有针对性的招商引资，推动产业快速发展。要依托“一带一路”战略构建的对外开放新格局，积极开拓国际市场，以更加开放的胸襟和思维，在人才、现代科技、管理方式、新机制等方面全面开放、勇于尝试。

2.以优先发展城市群为引领

党的十九大报告提出区域协调发展战略,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。呼包鄂榆城市群是支撑西部区域发展的重要增长极，因此内蒙古自治区应充分发挥呼包鄂榆城市群的协同效应，实现区域协调发展。内蒙古小城市、小城镇偏多且实力不强，而大城市不足。中心城市与周边11个省会城市相比，各有优劣，但整体集聚能力和辐射带动能力不强，首府城市的首位度也不高。因此我区应依托城市群，借助城市群内城市间的协调发展，提高大城市尤其是省会城市的知名度，增强其竞争力，使其在全国区域的城市竞争中有能力争抢中高端产业落地，从而带动全区的经济发展。依托大城市引进先进产业，不仅有利于转移农牧民进城，实现区域内就地城镇化，而且也有利于减少自治区人才外流。此外依托城市群之间的互联互通，大城市还会将科技、资金、服务辐射到周边中小城市，实现大中小城市协调发展、共享发展。

3.完善城市功能，提升城镇化质量

城镇化质量提高的关键是形成城市与人相互支撑式发展的路径，而只有完善城市功能，实现城市中人的全面发展，城市才具有吸引力，城市的集聚效应、名人效应、人才效才会进一步凸显，从而提高城镇化质量。因此内蒙古要按照统一规划、适度超前、合理布局、统筹推进的原则，加大电力、通信、给排水、燃气热力管网、道路、照明、垃圾污水处理等市政公用设施建设，完善城市的基础设施功能。强化城市政府公共服务职能，提高城市公共服务水平，加大对教育、医疗、文化投入力度。创新公共服务供给方式，提供优质的教育和医疗资源、优质的营商和创业环境，特别是要提高中小城市和小城镇的公共服务水平，逐步解决优质公共资源短缺问题，使城市真正实现所有人的全面发展。强化城市社会管理职能，完善城市综合管理体制机制，提升城市管理信息化水平，推广数字城管模式，促进多部门城市管理职能整合，加强城市应急防灾能力建设，不断提高应对突发事件和抵御风险的能力。