英国社会保障与经济关系的演变

文/约翰·哈德森 译/华颖

历史经验

（一）从福利领头羊到福利落后者

艾斯平-安德森在其对资本主义国家福利制度具划时代意义的比较研究中，把英国描述为自由主义福利体制的国家。在该体制下，劳动力的去商品化程度微弱，试图通过社会干预再分配的意图最小化，经济宽裕的人群有选择由私营部门提供服务和保险的强烈动机。除英国的全民医疗保健体系之外，这是对当今英国社会保障体系特征的合理描述。总体而言，英国的福利供给比美国的更为宽泛，但仍明显低于主要的西欧和北欧邻国。

尽管英国的社会干预规模相对适中，但是其二战后福利国家的全面发展往往被视为英国的历史关键时刻。在第二次世界大战暗无天日之时，英国政府提出在战争结束后社会权利将得到根本性的延伸，因此社会政策在为国家提供未来积极愿景方面发挥了至关重要的作用。1942年出版的著名的《贝弗里奇报告：社会保险和相关服务》勾勒了一个受欢迎的激进计划，以解决五大主要社会弊病：“贫困（收入不足）”，“懒惰”（失业），“肮脏”（住房条件差），“无知”（教育不足或质量低）和“疾病”。在社会保障方面，贝弗里奇报告描绘了一个“抵制收入能力中断和被破坏的社会保险计划”，该计划基于统一缴费原则，在相关事件发生时，获得定额的待遇给付作为回报。正是在战后工党政府受贝弗里奇启发实施大量社会改革后，很多人认为英国成为了“福利国家”。尽管贝弗里奇模式无疑存在漏洞和弱点，但1945年至1951年间实施的社会改革使英国成为彼时福利资本主义的国际典范。虽然艾斯平-安德森把英国归为自由主义的福利体制，但他认为“英国在1950年属于有着最高去商品化程度的国家行列：战后引入的贝弗里奇模式的普遍主义社会公民身份使得英国享誉全球”。然而，从比较视角看，英国似乎从20世纪50年代初暂时的福利国家领头羊角色转换到随后几十年中落后的地位。这是为何又是如何发生的呢？

（二）战后福利共识的淡化

虽然人们普遍认为“战后福利共识”推动了英国福利国家在20世纪50年代至70年代大部分时期的稳定增长，但这种共识有深度存疑。当时大体上积极的政治气氛促使福利国家总体规模稳步增长。在这几十年里，社会保障和国民健康支出扩张了，但关于成本的争议仍然是政治辩论的焦点，筹资问题经常产生的妥协结果冲淡了贝弗里奇模式。尽管贝弗里奇的愿景是建立以保险为基础的社会保障制度，即缴费型的保险而非家计调查型的待遇给付占主导地位，但历届政府都难以抵抗使用成本更低的定向福利给付的诱惑。

二战后数十年间，贝弗里奇设想的保险原则未得以完全制度化的原因有很多。首先，尽快实现社会改善的压力使得战后政府在国民保险基金尚未成熟之前就开始支付养老金，这意味着该制度一直运行在现收现付而不是精算的基础之上。此外，待遇给付设定在贝弗里奇所建议的充足水平以下，导致通过额外的经家计调查的收入以补充最贫穷人群收入的压力增大。更为关键的是，一旦确定了相对较低的福利水平，再将其提高到适当水平的政治和财政成本是具有挑战性的，尤其是因为花费更少的定向补充福利总是可作为替代性的备选项。这导致英国的社会保险原则比其他欧洲国家弱。

20世纪60年代贫困的“再发现”以及竞选中出现的新“贫困游说团体”为采取新的干预措施制造了压力，挑战了福利国家已经消除贫困和需求的这一臆想。围绕这些问题的政治因素逐渐削弱了保险原则，最终由20世纪70年代发生的数次短期经济危机终结了福利国家共识。

（三）撒切尔的政府职能缩减

撒切尔社会和经济改革议程的核心是承诺“缩减政府职能”。她发起了一场激进的、由自由市场驱动的“新自由主义”改革，包括高调的私有化举措，一些公共服务的市场化，以及推动降低税率和公共支出的整体水平。

然而，无论导致英国20世纪70年代经济困境的原因是什么，其相对适中的社会保障或健康支出都不太可能是关键致因。1980年英国的社会支出占GDP之比几乎低于（西）德国8个百分点。尽管如此，社会保障改革却成了由撒切尔改革驱动的计划的主要部分，特别是针对失业工人的福利成为了改革的靶子。个体失业者的津贴替代率从1979年的50%下降到1983年的25%。这些削减却是在经济问题不断升级、失业率迅速上升到战后史无前例水平的情况下发生的。

与此同时，撒切尔引入了大幅减税政策，所得税的基本和较高税率以及公司税的标准税率显著下降。撒切尔执政的11年间，以及随后她的保守党同僚梅杰担任首相的几年中，英国的失业率居高不下。尽管通货膨胀确实急剧下降，但在1990年前后飙升，随后几年再次下降。撒切尔和梅杰政府均将稳定价格优先于保护就业。正如学者们所描述的，英国从“福利国家”转变为不再重视社会权利的“竞争国家”，提高全球市场经济竞争力成为政府的首要任务，这使得经济目标居于优先地位。该进程是否提升了英国的经济竞争力是有争议的。若做一全面评估，不同部门和地区间有得有失。20世纪80年代初由于嵌入新的经济策略，英国经济衰退更为严重。随后，英国经济增长相对强劲。然而这个时期是短暂的，20世纪90年代初增速放缓至接近于零，1991年出现经济萎缩。高企的失业率、踉跄的经济增长及下降的收入和公司税率对其他领域都有重大影响。虽然削减了社会保障待遇的慷慨程度，但支出总体水平继续上升，这主要是因为失业率居高不下。这些变化反过来又大大削弱了20世纪80年代后期税收和福利制度的再分配效应，导致1984年至1990年间以国际标准来看异常高的速度增长，并且大体上延续至今。

（四）布莱尔与社会投资福利国家的兴起？

1997年托尼·布莱尔当选英国首相，推行“第三条道路”。就协调社会和经济政策目标而言，这种新策略的关键不是重返凯恩斯主义的需求管理方法，而是转向供给侧的策略，其重点在于提高人力资本，而非控制货币供应和通货膨胀。“第三条道路”的设计师之一安东尼·吉登斯阐述了这样的愿景：“宏观经济政策的目标是保持低通货膨胀率，限制政府借贷，采取积极的供给侧措施来促进增长和高就业。”同样，在社会政策方面，他主张“尽可能投资于人力资本……是福利改革的主旨，也是政府应对知识经济而必须采取的行动”。

这一社会投资议程对社会保障政策有重大影响。积极劳动力市场政策的发展得到高度重视。个体求职者有义务积极寻找工作，社会保障待遇给付的条件性稳步增强，处罚也变得愈发普遍。英国首次引入了全国最低工资，在职收入补足的使用显著增加（主要通过税收抵免的形式）以提高低收入人群的收入。特别是聚焦于有子女家庭的税收抵免，这主要是因为布莱尔政府做出了减少并最终消除儿童相对贫困的激进承诺。布莱尔/布朗议程有真正的投资维度；那些年间社会支出上升的速度比经合组织更快，特别是NHS支出明显增加。布莱尔时期的经济表现强劲，英国的增长超越了许多邻国。失业率下降至自20世纪70年代以来未曾见的5%的低值；同时通胀率自20世纪60年代以来首次较长时期保持在3%左右。不平等没有实质性减少，但是不平等的扩大至少止住了，以儿童为重点的干预的确也显著减少了儿童相对贫困。

当代发展

自20世纪70年代以来，屡次深度衰退已经影响了英国经济，但在这些数字背后是经济从工业模式转向后工业模式的痛苦转型。在撒切尔任下，国家从关键的经济部门迅速撤退，加速了去工业化的进程。在国家层面，就业岗位逐渐从制造业转移至金融、保险、房地产和商业服务行业。1997年布莱尔任首相时，后者在增加值份额上已多出5个百分点，在就业份额上高出2个百分点；至布莱尔2007年卸任时，两者在增加值和就业份额上的差距分别扩大至25和11个百分点。随着在此期间伦敦成为引领全球的金融中心，这种发展策略似乎有不少值得称道之处。然而，英国由于其庞大的金融服务部门而在全球金融危机受到相对沉重的打击；此外，新经济也带来了其他重大社会挑战。至关重要的是，此前几十年间社会政策和经济政策趋势的相互强化往往是这些挑战的根源。

英国的社会保障体系需要特别着力解决主要与劳动力市场的两极分化相关联的深层次不平等现象。联合国儿基会最近的一份聚焦于有子女家庭不平等状况的报告提供了相关佐证。报告显示，2013年，欧洲国家中只有保加利亚在收入转移前比英国有更大的差距；然而，英国非常注重对有子女家庭的收入进行补充，这使得英国在收入转移之后的差距居于最小之行列。这凸显了尽管英国的新经济在创造相对较高就业水平方面取得了成功，但为了支持这种低工资就业的增长，来自社会保障的大量工资补贴必不可少。住房市场提供了经济和社会政策变化相互增强的又一佐证。撒切尔的旗舰政策之一就是所谓的“购买权”，即允许社会住房的租户以低于市场的价格购买房屋。这一政策，加之对新建社会住房建设的资金支持有限，导致社会租赁部门规模大幅缩小。住房金融化除了推动金融服务业的发展，增加住房成本并使英国经济容易受到房地产泡沫的影响之外，还增加了社会保障体系的负担，尤其是对针对无法支付住房成本的私人租房者的住房救助给付的需求不断增长。住房成本上涨加之高额的儿童照护成本，大大降低了许多有年幼子女就业家庭的实际可支配收入。英国男性和女性的劳动力市场参与率都高于欧洲和经合组织的平均水平，全职收入为平均工资150%的双薪家庭的儿童照护净费用高于其他经合组织国家。这反映了英国主要采取市场化的方式提供儿童照护，同时寄希望于通过现金转移和税收抵免来缓解市场对家庭收入造成的压力。

尽管21世纪头十年面临与日俱增的压力，英国2010年以来的做法并没有填补1997年以后出现的社会投资模式的空白。缩减国家职能作为二战以来最大单笔削减支出的激进紧缩计划的一部分，再次被提上议程。此外，还削减了许多服务，特别是地方一级的福利待遇大幅度削减，包括设定家庭可以获得的资金支持总额的封顶线。处罚体系似乎变得严厉许多，待遇给付的约束条件增强。随着最近的、也许是自贝弗里奇以来最重要的社会保障改革，即统一福利（Universal Credit）的全面实施，条件性（conditionality）制度将进入全新领域。统一福利以全新的一套递送机制为前提，并将成为工作年龄人群非保险型福利给付的核心内容。它取代六项现有的基于家计调查的福利和税收抵免，将以上全部归并为单项基于家计调查的收入补充体系。该体系针对所有失业或低收入的处于工作年龄的成年人。至关重要的是，统一福利将作为一种动态调整的收入补充来运作，旨在根据申领者工作收入的变化来逐渐调整收入支持的额度，以确保“工作是有收益的”。由于这一制度涵盖了就业和失业两种情况，许多申领者在两种状态间切换时无需提出新的待遇要求。但这也意味着条件制度将首次延伸到就业的情况中，并且可能出现一些就业者和自雇佣者因面临受到处罚的威胁而不得不寻找新工作或额外工作的情况。

未来解决方案

英国目前正处于经济和政治不确定性的重要历史性时期。历经英国分裂的公投、退出欧盟的公投，政治体制日益破裂和棘手，加之全球金融危机和深度紧缩方案的影响，人们对当前和未来的不确定性非常担忧。

关于社会保障原则和经济影响方面的重大政治辩论集中在对劳动年龄人群的支持上。尽管有围绕国家投入资金不足、国家养老金的覆盖范围和充足性、国民健康服务的市场化以及私人养老金计划缺陷的争论，但医疗保健和养老金一直得到强有力的公众支持。即使在经济困境期福利国家被指指点点时，医疗保健和养老金也很少成为被攻击的靶子。事实上，自2010年以来，国家养老金和国民保健服务已经明确地从紧缩方案中豁免，然而这是公共支出的两个最大项目。这凸显了推动当前社会保障政策走向的是政治而非经济上的必要性，这种情况在英国由来已久。当然，社会支持的总成本和这些支出给经济带来的机会成本在不同时期反复地引起担忧。关于“福利”的争论主要是由道德上的考量所驱动。通常分为以下两个阵营：（1）主张强大的社会权利造成向“不值得帮助的穷人”提供财务支持从而削弱工作激励的风险；（2）强调贫困和弱势的结构性原因，强调社会正义优先于工作激励。这种分歧至少可以追溯到1905年皇家济贫法和困难救济委员会时。从历史比较视角看，英国的社会保障改革方案引入了越来越多的惩罚性干预措施，即常常提供吝惜的支持以促进人们尽快去工作。这样的策略以“劣等待遇”的理念（即领取福利者的境遇必须劣于获得最低工作报酬的工人）嵌入了1834年的济贫法中。正是济贫法极端的惩罚性质造成了贝弗里奇所强调的对家计调查方式的敌意。

英国面向工作年龄人群的社会保障体系已经演化为由缴费型、家计调查型、普遍福利和私人补充性保障组成的大杂烩。改革的选项包括试图追求其中一条“纯粹的”路线，但更有望成功的方式是强化以上每种类型保障，同时继续融合四者。同时，任何社会保障改革都需要一套更广泛的支持手段的配合，国家要在社会保障现金福利制度永远无法解决的一些根本性问题上发挥更加积极的作用。

首先是低工资问题。英国的社会保障制度助长了低工资和灵活的就业市场，在职贫困成为日益严重的社会问题。解决这个问题需要提高最低工资。其次，需要反思获得待遇的条件制度之运作情况。愈发严苛的做法一方面在许多公民有迫切需要的时候被剥夺了基本社会权利，另一方面又助长了低薪和极度没有保障的零工时合同。三是需要采取紧急措施解决住房的高成本问题。这终究需要推动建造更多的住房，特别是更多的社会住房。加强对私人部门租金水平的监管也是一个选择。四是儿童照护问题。直接由国家提供全民儿童照护将是最简便和最有效的方式，但鉴于现有服务提供者的抵制因而将会面临政治挑战。另一种选择是国家对儿童照护提供更多补贴，并将服务供给交由市场。无论哪种方式，都需要对异常高的儿童照护成本采取行动。第五，国家需要进行持续干预，以刺激某些地区的就业增长并创造就业机会。20世纪80年代的去工业化仍然影响着许多前工业中心地区的经济，这些地区通常也是最强烈支持英国脱欧的。仅凭社会保障一己之力，无论其具有多么积极的劳动力市场政策元素，都不能使面临工业衰退的地区获得重生。最后，若能对个人的投入和回报更加坦诚，那么社会保障的未来可能更具可持续性。按照贝弗里奇的设想重启国家保险，可以帮助全民意识到他们从（应该）被要求向其投入的制度中受益几何。