上海住房发展指标的国际比较及思考

文/魏小群 蔡鹏

改革开放40年来，上海住房发展取得了巨大的成就，市民居住水平得到了较大提升。在新的发展阶段，上海市面临城市功能转型、人口持续增长、资源约束等方面的挑战，住房发展也要充分考虑新情况，合理规划住房用地数量、空间布局、结构分配等。本文在分析本市住房用地规模和住房结构现状的基础上，通过与国际大城市的住房用地规模及住房结构对比，总结本市在住房用地以及住房结构分配方面存在的不足，结合本市住房“十三五”规划，并借鉴国际大都市在住房规划上的经验，提出落实“上海2035”总体规划中住房专项规划用地规模、结构等方面的政策建议。

一、上海市住房用地与结构现状

（一）建设用地与住房用地现状

上海市规划区域总面积为8368平方公里，其中陆域面积为6833平方公里。2015年，全市建设用地总规模3071平方公里，占全市陆域面积的45%，远高于很多国际大都市20%-30%的水平。建设用地产出GDP为8.18亿元/平方公里，与纽约、伦敦、东京等国际大都市相比偏低，反映建设用地利用的低效率。在全市建设用地中，城镇住宅用地规模为660平方公里，占全市建设用地面积的21.5%。从住房总量来看，2015年城镇住宅总套数为768万套（估算） ，居住房屋总量为6.3亿平方米。从人均居住水平来看，2015年上海市城镇居民人均住房建筑面积为35.5平方米，城镇居民人均住房居住面积为18.1平方米 。

（二）住房结构分析

从套型结构来看，随着90/70政策的实施，本市90平方米以下的中小套型住房存量占比有所增长，但是仍存在一定的增长空间。另外，本市还存在部分40平方米以下的小套型住宅，其中大部分是不成套住宅，需要进行改造。从新增住房来看，根据相关文件规定，中心城区中小套型住房供应比例不低于70%，郊区不低于60%，保障性住房用地中小套型住房的供应比例，中心城区为100%，郊区不低于80%。

从保障性住房来看，截至2018年6月底：本市廉租住房累计受益家庭达12.1万户，正在享受的约4.3万户；共有产权保障住房历年累计签约家庭达13万户左右，2016年累计受理约3.9万户，符合条件的有3.38万户；公租房（含单位租赁房）累计筹措房源约16.4万套，累计供应房源约12.5万套，历年累计保障对象超过30万户。廉租房、共有产权保障住房、公共租赁住房、动迁安置房“四位一体”的住房保障体系得到较快发展。

从租赁住房来看，目前上海市租赁住房与自住房的比重约为4:6，2015年本市常住人口居民家庭中仅有36.1%的家庭通过租赁住房解决居住问题，与发达国家相比发展潜力还很大。根据2015年底中国社会科学院发布的研究报告，中国城镇居民家庭住房自有率超过90%，其缘由是“租房不如买房”观念制约了住房租赁市场的发展。这一方面是因为房价的快速上涨，买房的增值收益远高于工资收入，另一方面是我国住房市场上存在“租售不同权”现象，由于承租人不能享受与购房者一样的权益，居民更倾向于买房。再者，由于我国规范住房租赁市场的监测监管体系不够健全，出租人随意涨租、终止合约等行为时有发生，承租人的权益得不到有效保护，租赁关系不稳定，不利于住房租赁市场的发展。

二、国际大城市的用地和住房结构情况

（一）国际大城市的建设用地规模和住房用地情况

国际大城市的空间范围普遍都比较大，包括核心圈层、中间圈层和外圈层三个圈层。国外不同城市的土地利用分类不尽相同，与我国城市进行比对分析发现，国际大城市建设用地规模占都市区的比重一般在20%-30%之间。如：大伦敦建设用地面积为1430.5平方公里，约占大伦敦规划区域总面积的21.3%（2005）；大巴黎地区建设用地面积为2723平方公里，约占大巴黎地区总面积的22.7%（2006）；东京圈建设用地总面积约为3600平方公里，约占东京圈总面积的27%（2011）；我国香港地区建设用地总面积为270平方公里，约占我国香港地区总面积的24.3%（2016）。

在国际大城市的建设用地中，居住用地所占比例通常较高。我国香港地区住房用地占建设用地面积比例为28.5%，其他如伦敦、纽约、东京、首尔等城市住房用地占建设用地面积均在30%以上。

（二）国际大城市的住房结构情况

1.国际大城市住房供应结构。表1、表2反映了部分国际大城市住房供应结构的情况。可以看出：第一，租赁住房占市场房屋总量的比例普遍较高，其中纽约的租赁住房占比最高，为67.7%；第二，公有住房在租赁住房供应中占有重要地位。如我国香港地区公营租住房屋占住房总量的比例达到29%。

表1 部分国际大城市的住房供应结构情况

表2 我国香港地区的住房供应结构情况

2.国际大城市中小套型住房结构情况。各城市对中小套型的认定标准存在差异。纽约将有0-2个卧室的住房认定为中小套型，伦敦将1-3个居室的住房视为中小套型，日本习惯于将专用面积在80-90平方米的套型或者建筑面积不大于99平方米的住房称为中小套型，韩国将房屋面积85平方米以下的住房称为中小套型，新加坡将建筑面积90平方米（4居室）以下的租屋称为中小型组屋。表3总结了部分城市存量或者增量中小套型住房的占比情况。从表3可以看出，存量住房的中小套型比例在70%左右，新增住房中东京、香港、首尔的中小户型占比也在80%以上。

表3 各城市存量中小套型住房占比情况

三、国际比较及本市存在的问题

上海市用地结构和住房结构与国际大城市相比存在较大差异。由于不同城市面积和人口等特征不同，因此本文主要从相对数量和人均水平对比上海和国际大城市在用地结构及住房结构的差异，并从中分析出存在的不足。

（一）用地结构对比

1．建设用地对比。从建设用地的相对规模来看，2015年，上海市建设用地面积为3071平方公里，占全市陆域面积的45%。而伦敦（2005）、巴黎（2006）、东京（2011）、香港（2016）四个城市的建设用地面积占全市总面积的比例分别为21.3%、22.7%、27%、24.3%，上海和国际大城市城市相比偏高。从人均建设用地面积来看， 2015年上海人均建设用地面积约为127平方米，纽约（2016）、东京（2011）、香港（2016）、首尔（2010）分别为73.4平方米、81.5平方米、36.7平方米、33.4平方米，低于上海人均建设用地面积。本市建设用地面积占市域面积的比重远远高于国际大城市，人均建设用地面积较大，土地利用方式比较粗放，土地集约化利用程度较低。

表4 各城市建设用地指标占比

2.住宅用地面积对比。2015年，上海市住宅用地面积占建设用地面积的比例为18%，与此相对，伦敦（2005）、纽约（2016）、东京（2011）、香港（2016）、首尔（2010）占比分别为36.3%、37.1%、37.3%、28.5%、34.5%，均高于上海。上海的人均住宅用地面积也低于伦敦、纽约、东京等城市。可见，本市住宅用地占建设用地比例明显低于国际大城市，建设用地中工业用地的占比约为27%，高于同类国际城市。住宅用地供给相对不足一定程度上助长了本市住房价格的上涨，不利于市民安居乐业。

表5 各城市住宅用地指标对比

（二）住房结构对比

从住房套型结构来看，虽然各个城市对中小套型住房的定义比较相近但有所不同，我国对于中小套型住宅的定义是90平方米以下的住房 。在国际城市中，首尔（2010）、新加坡（2012）、纽约（2008-2012）存量房中中小户型占比分别为69.1%、76.6%、69.5%，上海的比例低于这些城市。从新增中小套型占比来看，上海计划新增中小套型住房比例不低于70%，而东京（2008）、香港（2013-2014）、首尔（2011）三个城市均超过80%，东京更是高达95.2%。可以看出，在本市新增住房中中小户型住房的比例低于国际大城市的水平。

从保障性住房占住房总量的比例来看，根据1%抽样调查数据，上海市保障性住房受益家庭占全部调查家庭的比例仅为4.7%，受益人群覆盖面较窄。根据估算，上海市的保障性住房占比为9%，伦敦（2011）为24%，东京（2008）为12.6%，新加坡（2012）为75.9%，香港（2013）为40.9%。本市保障性住房的发展与国际大城市相比存在一定差距，保障性住房占比较低，保障对象比较有限。

从住房租赁占比来看，目前上海市租赁住房占全部住房的比重约为40%。根据2015年全国人口1%抽样调查数据，通过租赁解决住房问题的家庭约占全部受访家庭的36.1%。与国际大城市相比较，本市租赁住房占市场住房总量的比例较小，国际大城市租赁住房占全体住房的比重已经超过了50%，纽约市的租赁住房占到了全体住房的68%，在租赁人群占比上，上海也低于国际大城市。可见，上海市的住房租赁市场与国际大城市相比还有较大的发展空间。

表6 各城市租赁房屋及租赁人口占比

（三）容积率对比

容积率是反映城市建设用地的重要指标，也是评价城市土地开发利用的合理程度的重要指标，容积率过高会导致交通拥堵、居住质量下降等后果，住房容积率过低则会造成土地利用效率低、土地浪费等问题。我国城市根据国家标准《城市居住区规划设计规范》和城市的地方规定，居住区容积率根据不同住宅层数、不同气候区划分取值不同。国外许多城市也对住宅开发强度作了专门规定，居住用地的容积率取值一般在0.5-5之间。上海和部分国际大城市居住用地容积率控制指标比较如表7所示，与亚洲其他城市相比，上海的低密度、中密度、高密度的居住用地容积率控制上限较低。

表7 上海市和部分亚洲发达地区城市居住用地容积率控制指标

实际上，我国的居住用地容积率控制指标过低是有其历史原因的。1949年以后，我国城市面临着重建工作，由于政治环境等因素，在城市建设中大量引入苏联的城市规划理论。苏联的城市规划理论十分重视城市的功能分区，并严格规定各分区间的关系和具体的指标，分区包括工业区、居住区等。上海的城市建设也和我国其他城市一样，受苏联影响较大，高层建筑建在主干道旁边，为减少主干道的交通以及其他配套设施的压力，居住区内侧的住宅密度较低。

四、住房规划深化的政策建议

（一）提高建设用地利用效率

随着城镇化进程的推进，上海城市发展受土地资源短缺的约束越来越明显。根据“上海2035”总体规划，到2035年，建设用地总量控制在3200平方公里以内，而2015年的建设用地面积已达到3071平方公里，已接近城市建设用地总量的“天花板”，新增建设用地空间不足。此外，建设用地存在大量闲置、低效利用等问题，土地资源浪费现象严重。因此，城市发展必然要由“增量发展”走向“存量利用”，由外延粗放式扩张向存量土地利用效率挖掘转变，提升存量用地的效益。因此，要严格执行“上海2035”中确定的各项指标，建立健全建设用地供应考核评价机制，在控制城市规模的前提下，主要通过盘活更新存量用地满足城市发展需求，实现有限资源的最优配置。

（二）科学合理供应住宅用地

根据“上海2035”总体规划，上海2035年常住人口控制目标为2500万，巨大的人口总量引致大量的住宅需求。截至2015年，上海市住宅用地规模占建设用地面积的比例仅为21.5%，低于其他国际大都市，住宅用地供应不足加剧了房价上涨以及市民住房困难。因此，在供地数量上，一方面要保持住宅用地供应的小幅度增长，逐步提高住宅用地占建设用地的比例，保证住宅建设用地的数量，同时也要注重盘活存量用地，包括“城中村”土地以及城市中心区低效利用土地的转化，另一方面，住宅用地的供应要结合上海城市空间发展特点并借鉴国际大都市住房用地空间布局形式，处理好住宅建设用地与新城、交通、产业、绿地等的关系，充分考虑职住平衡，构建便捷、生态、宜居、和谐的居住环境。

（三）合理安排住房供应结构

1.增加租赁住房供应。住房租赁市场是房地产市场的重要部分，发展租赁市场是优化住房产品供给结构、实现房地产业健康发展的必要举措。一是要加快建设租赁住房，增加租赁住房供应；二是要大力培育和发展各类住房租赁机构；三是要完善租赁住房的生活配套设施，不断完善有关承租人子女就学、落户等的公共服务政策，依法保护承租人相关权益。在增加租赁住房的有效供给以及改善租客的承租体验的同时，需要加强租赁市场的监测监管，规范市场秩序，促进市场的健康发展。

2.增加供应中小套型住宅。关注住宅套型与收入水平、家庭规模结构、房型功能完整等方面的匹配性，同时考虑目前上海住房结构的供需矛盾以及国际经验，确定合理的住房套型供应结构。与国际大城市比，本市中小套型供应略显不足，要在测算中小套型住宅存量的基础上，结合科学的需求预测，利用行政手段、金融支持、财税支持等方式，适当加大中小套型住宅的供应力度，促进住房结构合理化。

3.完善保障性住房。目前本市保障性住房发展存在一定瓶颈，主要包括房源筹措及空间布局等。因此，要继续通过新增及盘活存量等方式增加保障房的有效供应，在供应主体上，除了发挥政府作用外，还应吸引开发企业、非营利的第三方机构参与保障性住房项目建设。同时，在空间布局上应重点结合公共交通、就业区等方面提供多样化的区位选择，在户型、面积等方面应尽可能与保障对象的需求结构匹配，以满足不同需求。

（四）适当提高住宅用地容积率

在人口规模扩大、居住空间需求增加、土地资源紧缺以及土地增量指标不足的情况下，提高住宅建设的容积率，是促进城市土地集约及可持续利用的有效途径，同时也有利于在控制住宅用地规模的基础上增加住宅供应量，解决本市住房供不应求的难题。具体而言：一方面，除了控制容积率上限，也应当规定容积率下限，作为强制性规定，在规划编制和实施中严格执行；另一方面，建立奖惩机制，对于提高容积率的住宅小区项目，可以在财税、金融方面给与一定的奖励，反之，如果低于规定的容积率下限，则通过加收土地出让金等措施进行惩罚。