网约车司机户籍限制的合宪性分析

【摘要】地方政府在出台的《网约车实施管理细则》中限制网约车司机的户籍引发了公众质疑。本文针对这一问题，从合法性和合理性两个方面对地方政府规章限制网约车司机户籍的合宪性进行分析。在合法性方面，从公民基本权利出发，限制网约车司机户籍构成了对公民平等权、迁徙自由权和就业权的侵犯，同时违背法律保留原则和法律优先原则，不具有合法性。在合理性方面，地方政府限制网约车司机户籍所追求的目的不具有正当性，不符合比例原则，不具有合理性。最后，本文得出结论：地方政府限制网约车司机户籍不具有合宪性。

【关键词】户籍制度 公民基本权利 目的正当性 比例原则

2016年11月1日，国家交通运输部等7个部门联合颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车管理办法》）正式施行，随后地方政府纷纷出台了《网约车管理实施细则》。《网约车管理办法》并未对网约车司机的户籍进行限制，但以北京、深圳等地在相继出台的《网约车实施管理细则》中却对网约车司机的户籍进行了限制，引发了公众和学界的质疑和讨论。本文将从合法性和合理性两个方面对地方政府规章限制网约车司机户籍的合宪性进行分析。合法性分析包括三个步骤：首先从基本权利角度出发，分析限制网约车司机户籍落入哪项宪法基本权利的保护范围。其次，以法律保留原则为标准分析地方政府规章是否有权对公民的基本权利进行限制。最后，在基本权利之外，以法律优先原则为标准，分析地方政府限制网约车司机户籍是否与上位法相抵触。合理性分析以比例原则为标准，分析地方政府限制网约车司机户籍的手段与目的之间的关系。

一、网约车司机户籍限制的合法性分析

（一）户籍限制侵犯网约车司机的基本权利

户籍制度在我国由来已久，是一项基本的国家行政制度。在认可户籍制度带给我国经济发展的同时，必须认识到户籍制度带给我国社会的弊端，而随着我国公民法治意识的提升，人们越来越意识到户籍制度对自身基本权利的侵犯，在劳动就业和职业选择中主张取消户籍限制成为社会各界的一致呼声。综合不同学者的观点，总结地方政府在户籍制度背景下限制网约车司机户籍主要涉嫌侵犯公民以下权利：

1.平等权。《宪法》第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”平等权是宪法赋予我国公民的基本权利之一，是公民其他权利的基础和前提。地方政府限制网约车司机必须是本地户籍，使非本地户籍的网约车司机遭受不平等待遇，是对非本地户籍的网约车司机的歧视，侵犯了其作为公民的平等权。从政府的职能看，政府应该通过法律手段帮助社会扫除任意的歧视，而不应该自己采取手段设定限制，对公民进行歧视。

2.迁徙自由权。迁徙自由权，是指公民可独立自由地旅行和改变自己定居住所或居所的自由。我国1954年《宪法》中有关于公民的迁徙自由的规定，而后来的历部宪法中均未规定，对此，有学者主张“宪法中规定公民迁徙自由权是我国社会发展的客观需要，但公民迁徙自由权的实现不可能一蹴而就，迁徙自由立法也不可能一步到位，必须与户籍管理制度的改革协调推进。”[1]对非本辖区居民的教育、就业、医疗保障等一系列差别待遇牵绊住了公民自由迁徙的脚步，公民在迁徙之前，不得不考虑地方相关政策，为自己今后的就业、生活做打算。地方政府要求网约车司机必须是本地户籍，是间接地为公民迁徙的自由选择设置障碍，迁徙自由权作为一项基本人权，不应成为政府的行政审核事项。

3.就业权。就业权包含在劳动权中，是劳动者以获取劳动报酬为目的依法享有的平等就业和职业选择的权利。我国法律与我国参加的国际条约中均表明我国公民平等地享有就业权。《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”《劳动法》第3条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”此外，《世界人权宣言》以及我国加入的《经济、社会及文化权利国际公约》、《国际劳工组织公约》等国际公约均规定，消除职业歧视，促进就业机会平等和待遇平等是缔约国的义务。地方政府限制网约车司机的户籍，剥夺了网约车司机平等地获得就业机会的权利和按照个人意愿选择职业的权利，侵害了网约车司机的就业权。

（二）法律保留原则

对基本权利的合宪限制，首先要符合形式要件，即法律保留原则；其次要符合实质要件，主要是比例原则。[2]简单地讲，法律保留原则是指对基本权利的限制，只能通过法律进行。此处的“法律”指的是狭义上的法律，即由全国人大和全国人大常委会制定的法律。而地方政府限制网约车司机户籍，公然侵犯了网约车司机作为公民的基本权利，超越了法定权限，违反了法律保留原则。

（三）法律优先原则

《宪法》第5条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》以宪法为核心与基础，要求下位法不得同上位法相抵触。《行政许可法》第16条也规定：地方政府规章不得增设违反上位法的其他条件。根据《行政许可法》第15条第2款的规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。从基本权利角度，限制网约车司机户籍构成了对宪法中所保护的基本权利的侵犯；从法律位阶角度，地方政府规章私自增设对公民基本权利的限制，限制网约车司机进入该地区经营网约车，构成了对上位法的抵触，故违反了法律优先原则。

二、网约车司机户籍限制的合理性分析

比例原则是衡量行政主体合理行政的重要原则，也是分析行政主体对基本权利合宪限制的实质要件。比例原则传统的“三阶结构”包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。然而我国有学者已经认识到了在“三阶结构”中目的正当性的缺乏，建议将目的正当性原则纳入比例原则中。目的正当性是指国家对基本权利的限制必须是为了追求正当的目的；適当性原则是指法律所采取的限制性手段，必须能够促成其所追求的目的；必要性原则要求在多种可能的适当手段中，选择最温和、对被限制对象干预最小的手段；狭义比例原则要求手段所追求的目标（某种公益的实现或者增进）大于对基本权利造成的损害或者不利益。[3]地方政府限制网约车司机户籍不符合比例原则具体分析如下：

（一）目的正当性

地方政府通过限制网约车司机户籍所追求的目的不具有正当性，理由主要是：地方规章中对网约车司机的户籍限制明显与《暂行办法》的立法目的相背离。《北京市网约车管理实施细则》开篇即引用了《网约车管理办法》第一条规定：“为更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益，根据国家有关法律、行政法规，制定本办法。”可以看出《网约车管理办法》首要立法目的是为了满足人们的出行需求，其次才是“促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益”。限制网约车司机的户籍明显与“更好地满足社会公众多样化需求”的目的不符。此外，交通运输部副部长在解读《暂行办法》新闻发布会上明确表示，“这次深化出租汽车行业改革，我们秉持‘以乘客为本的原则，把更好地满足群众个性化需求作为改革的根本出发点和落脚点，力求彰显公平正义，兼顾各方利益，寻求改革的共识，力争取得改革‘最大公约数。”国务院办公厅也在同一时间发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》同样要求，网约车管理“应坚持乘客为本”、“提供网约车服务的驾驶员及其车辆，应符合提供载客运输服务的基本条件。”

（二）适当性原则

限制网约车司机户籍不能促成相关问题的解决，反而有可能带来更多的危害。以北京市为例，北京市交委在回应质疑中表示，规定网约车司机是北京籍基于四方面的原因：一是北京四个中心功能定位的发展要求。二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求。三是治理交通拥堵的要求。四是政策法规的要求。我们可以看出上述四方面原因中的第一和第四方面明显与实际不符，首先限制网约车司机的户籍明显与北京市的中心功能定位无关，其次地方政府规章无权增设限制公民基本权利的规定，此在前述已说明。针对第二和第三方面的原因，我们可以明显看出北京市交委的目的是对网约车进行数量控制。但是首先必须明确政府对网约车进行数量控制，不可避免地将对网约车市场的良性运行造成诸多弊端。第一，大量网约车司机将因无法获得牌照而被迫退出网约车市场，或转而变身“黑车”继续存在，加剧黑车市场的扩张，增加政府打击非法运营的制度成本。第二，部分私家车主利用闲暇时间提供约租车服务的积极性将被挫伤。第三，网约车数量管制对缓解打车难、打车贵等问题无益且有害，不能满足公众多样化的出行需求。第四，有学者认为网约车数量规模的不当限制，还可能催生出网约车牌照寻租等问题，据相关报道也验证了此种情形屡见不鲜。第五，“城市病”、疏通交通的方式有很多种，而且经验证明新行业的产生需要一部分时间在行业内部自我调节，行业自律与自我调节可以达到数量控制。政府的“担忧”没有经过调研，缺乏数据与证据支持，仅停留在假想层面。综上，我们可以看出对网约车司机的户籍进行限制不但不能够解决北京市交委回应的四方面问题，而且会产生更多难以解决的新问题，最严重的是将威胁城市的发展与安全。

（三）必要性原则

以北京市为例，政府采取“本地户籍+本地牌照”的方式对网约车数量进行控制，虽然在短时间内就能够达到效果，政府凭借在出租车领域实施多年的经验操作起来也“得心应手”，但是以侵犯公民基本权利的方式获得的效果绝非应采纳的良方。英国伦敦在不同路段上因地制宜的做法所带来的良好效果已经吸引了世界的目光[4]，同样能够有效解决网约车监管问题，方式也更为温和。所以，限制网约车司机户籍绝非政府实现网约车监管的唯一手段，不符合必要性原则。

（四）狭义比例原则

限制网约车司机户籍违反狭义比例原则主要理由包括：第一，随着我国法治教育的不断深化、我国公民的权利意识不断增强，我国长期以来致力于消除户籍歧视、性别歧视、年龄歧视等职业歧视的存在，地方政府公然对网约车司机进行户籍限制实为一种退步。第二，限制网约车司機户籍的弊端大于益处。网约车未出现之前，传统出租车一直是市场主力军，但因出租车数量的管控，加上巨大的市场需求存在，又催生了大量“黑车”，形成了“黑车”经营产业。部分网约车之前就是黑车，加入网约车平台之后，黑车司机变成网约车司机，收入因此增涨了不少，一方面能从平台获得奖励，另一方面平台能提供很多客户。但限制网约车司机的新政实施后，网约车司机缺少合法身份，于是又回到黑车行列。而这种“回归”不但使得黑车司机面临违法风险，乘客也面临安全隐患。第三，网约车的出现本因利用“互联网”便利公众出行，但是限制网约车司机户籍的方式，使公众“一夜回到了解放前”，供需再次失衡。《新京报》2017年4月24日报道指出：“滴滴出行”数据显示：21点至23点，北京地区快车打车平均成功率仅为54.1%，接近一半的用户叫车需求无法被有效满足，供需明显失衡。综上所述，地方政府所追求的利益不能够大于侵犯网约车司机基本权利，证明了政府限制网约车司机户籍行为的不合理。

三、结论

本文的结论是：地方政府规章对网约车司机进行户籍限制不具有宪法正当性。随着我国推进国家民主法治进步的深入，在中国户籍制度改革日益提上日程的时代背景下，在公民主张户籍制度捆绑权利和福利呼声高涨的环境下，地方政府使用限制网约车司机户籍制度的方式进行城市管理，为户籍制度的改革增加了难度，也使自身陷入自我打脸的恶性循环，是政府短视与“懒政”思维的体现。

目前，很多国家已经认可了网约车的合法地位，对于从事该行业的司机也有相关的要求，均未要求司机必须是本地人。地方政府应立足自己城市本身的特点与习惯放眼世界，积极主动地调查和研究符合本城市网约车发展规律的管理方式，充分利用市场和技术手段，改变旧的监管模式，适应互联网经济的发展，真正引入竞争机制，转变政府和市场的关系。地方政府应在宪法和法律框架内对网约车实施管理，集思广益，积极思考，为网约车管理模式提供范本，依宪治国不能一碰到社会现实就胆怯。

参考文献

[1]刘茂林.中国宪法导论[M].北京：北京大学出版社，2005.300.

[2]张翔，田伟.“副教授聚众淫乱案”判决的合宪性分析[J].判解研究，2011，2（2）：6.

[3]同上.

[4]吕鹏，赵伟，王萌，孙焕焕.网约车监管的“伦敦模式”对济南市出租车行业发展的启示[J].中国市场，2017（32）：77-78+85.

基金项目：本文为辽宁师范大学大学生创新创业训练计划项目：网约车司机户籍限制的合宪性分析（编号：201710165000370）的阶段性成果。

作者简介：蔡紫璇（1997-），女，满族，辽宁兴城人，辽宁师范大学，法学专业，本科学生。