国家机构改革后对深化审计管理体制改革的探析

【摘要】十九大报告中明确指出，改革审计管理体制是健全党和国家监督体系的重要举措。近日，全国人大通过了《深化党和国家机构改革方案》的审议，党中央印发通知并将组建中央审计委员会，打响了审计管理体制改革的第一枪。国家机构改革以后如何进一步深化改革审计管理体制，将关系到党和国家监督体系的建设成效，关系到社会主义市场经济能否持续健康发展，因此研究分析当前审计管理体制的改革具有重要的现实意义。文章结合分析当前审计环境，探讨十九大以来审计环境对审计管理体制的影响，从而提出了我国国家机构改革后审计管理体制“一立一划四改”的深化改革策略。

【关键词】审计管理体制 审计环境 国家机构改革 十九大

一、审计管理体制现状及其缺陷

所谓审计管理体制，其定位应首先是国家行政运行系统中的一个子系统，同时也是国家经济运行安全的一个免疫系统，围绕审计机关的职责职能，在中央及各级行政区划间形成的机构配置和权力划分。我国宪法明确的审计管理体制，并不是一步到位确立下来的，而是在宪法明确了国家审计基本架构以后，通过审计法及实施条例等法规的发布、修订、逐步完善起来的。目前我国审计管理体制的现状和缺陷主要有以下几点：

（一）我国审计管理体制的现状

1.层层相扣的机构设置。我国的审计机关包括中央审计机关和地方审计机关两种组织方式。中央审计机关即审计署，是在国务院总理直接领导下的审计机关。审计署作为我国的最高审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。而地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。

2.双重领导的行政型审计管理体制。我国《宪法》规定，审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。可见，我国现行审计体制为双重领导的行政型审计管理体制，在地方审计机关上存在双重领导，即既受上一级审计机关领导，同时受本级人民政府领导。

3.严格规定的人事任免程序。为保证审计工作的独立性，我国对审计机关人事任免尤其是负责人的任免程序、撤换等都做了严格规定。这里不再一一赘述。

4.符合国情的审计派出制度。我国实行审计派出制度，包括审计特派員制度和派出局制度。

我国于1986年开始实行审计特派员制度，并于1995年颁布的《审计法》确立了审计特派员制度的法律地位。1998年，审计署驻部审计局改为审计署派出局，由双重领导改为垂直领导，直接向审计署负责。名称的改变实质上是体制的变化，标志着审计署派出局制度的正式确立。审计派出制度沿用至今，是符合我国国情和审计监督体制需要的一项重要举措。

（二）现行审计管理体制的缺陷

1.双重领导与利害关系下被削弱的审计独立性。我国现行的审计管理体制为行政型双重领导审计管理体制，地方各级审计机关依法按照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。在当前体制下，我国大部分审计机关人、财、物、事都归当地人民政府管理，因而与同级政府存在紧密的利害关系，这使地方审计机关的财务、人事极易受到当地政府的干预和制约，导致地方审计机关无法保持超然独立的第三方进行监督，必然影响审计结果及时、客观地反映问题，影响了审计监督的深度、广度、力度和质量。

2.审计人才队伍建设落后，难以适应新的审计实施环境。当前审计机关在审计人才队伍建设方面还存在一些问题和不足。一是审计队伍年龄结构偏大，难以适应审计事业持续发展的需要；二是审计队伍能力结构不合理，严重缺乏具备财务、法律、计算机知识等技巧的复合型人才，现有的审计人员难以应对日趋复杂的审计实施环境；三是央地审计资源分配不合理，中央审计限于人力常常无法兼顾审计全覆盖目标下的繁重业务，而地方审计业务简单，呈现审计闲置的现象，同时由于地方审计人员任免由地方政府管理，部分地方审计人员的职业素质较低，影响了审计工作效率。

3.“屡审屡犯”怪圈下缺乏有效的审计整改。由于目前我国的审计整改未能建立科学有效的长效机制，审计机关在审计过程常常陷入了“屡审屡犯”的怪圈当中。在审计实践中，少数审计机关往往存在重实施、轻整改的思想倾向，审计问责力度不够。这是由于在推动审计对象落实整改要求方面，审计部门主要任务在审，对审计结果没有行政处分等权力，需要通过其他权力监督主体相互配合，因此审计结果对权力的监督和制约具有间接性与局限性，不免有些力不从心。

4.以监督为单一导向的审计职能。传统审计的工作重心在于揭露违法违纪现象从而监督国家预算资金使用情况，审计监督仅仅停留在“就审计而审计”、“就问题而论问题”的狭隘圈子中，往往审的多，总结的少，缺乏对问题提出改进措施或优化方案，而这也是造成“屡审屡犯”现象的原因之一。然而在现行国家治理框架下，审计监督作为国家治理体系现代化的重要内容，是保证国民经济持续、健康、协调、发展的必要手段。新时代下对于传统审计的要求不仅局限于监督而需要监督与服务两者并重，使审计监督更好的服务经济建设。

二、新时代审计环境分析

本部分对十九大以来的审计环境做一个归纳和整理，从社会政治环境、社会经济环境、社会法制环境、信息技术环境四个角度分析新时代审计环境对审计变革的影响，以此有助于我们下一部分继续探讨审计管理体制的改革思路。

（一）社会政治环境

党的十九大上，习近平新时代中国特色社会主义思想写入了党章，标志着新时代中国特色社会主义的来临。新思想明确了当前中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，突出政治建设在党的建设中的重要地位；说明了我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

新的指导思想和新的社会矛盾的出现要求我们要加强审计工作的政治建设，各级审计机关要坚决拥护党的领导，对出现的发展质量和效益不高的问题、影响人民美好生活的审计问题要高度重视并及时解决，要围绕十九大关于加快生态文明体制改革的部署，加大资源环境审计力度，认真落实自然资源资产管理和生态环境保护责任。

2018年2月28日，中共中央委员会通过了《深化党和国家机构改革方案》，提出了组建中央审计委员会的决议，并于今年“两会”上通过。中央审计委员会的组建进一步保障了审计监督的科学性和独立性，同时通过审计职能的合并重组，进一步提高审计监督的专业性和全面性。同时，其办公室设在审计署，便于协调处理所有与审计监督相关的事项和问题，促进集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系建立健全以及审计全覆盖工作的强力推进。

党和国家监督体系的新部署要求我们要站在从严治党的角度，进一步完善党和国家监督体系，加强对领导干部的日常管理监督。从审计角度而言，各级审计机关要配合中央审计委员会的工作，落实党对审计机关的领导，努力做好审计管理体制改革工作，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

党的政治建设和社会矛盾的深刻变化，加之党和国家监督体系的逐步完善，昭示着我国人民代表大会制度进入了新时期，新时期的人民代表大会制度让审计管理体制改革具有相当的政治正确性基础。十九大报告史无前例地把审计提升到“党和国家监督体系”的高度，在这一宏大而又复杂的监督體系之中，最能体现“全面覆盖、权威高效”要求和特点的监督机制就是人大监督，所以从健全党和国家监督体系来看，与人大监督相联系的审计管理体制改革应与人大监督紧密相连（杨肃昌，2018）。因此，审计管理体制的改革应当把握当前政治体制改革的方向，与人民代表大会监督相挂钩，加强人大对各级审计机关的进一步监督。

（二）社会经济环境

目前我国已经形成了以新发展理念为主要内容的新时代经济思想，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2018年1月，全国审计工作会议在京召开，会议围绕“三大攻坚战”尤其是脱贫攻坚战，进一步地聚焦审计重点。会议指出，要继续发挥审计专业性强、触角广泛、反应快速等优势防范化解重大风险，要持续组织开展扶贫审计，实现对贫困地区审计全覆盖，推动追责问责。

新常态下的经济环境，要求我们在审计工作中贯彻新的经济思想以及建设现代化经济体系的各项工作，加大对国家重大经济政策贯彻落实情况跟踪审计的力度，同时提升审计问责力度；要围绕党的十九大关于建设现代化经济体系的部署要求，以供给侧结构性改革为主线，重点关注深化脱贫攻坚任务完成情况、“三去一降一补”任务落实情况、“放管服”改革措施到位情况和“一带一路”建设推进情况等，着力推进相配套的审计监察体系。

党的十九大报告把坚持人与自然和谐共生作为基本方略，进一步明确了建设美丽中国的总体要求，体现了新时代的生态文明观，这与新时代的经济思想是互相协调、互相促进的。党的十九大报告还重申了党的十八大确定的节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，不仅要将之贯彻到生态文明建设中，更要贯彻到“五位一体”总体布局中，体现到“四个全面”战略布局中，大力建设美丽中国。

对此，审计工作要继续落实并全面推行领导干部自然资源资产离任审计，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全；加大对节能环保等相关资金和项目的审计力度，推动绿色低碳发展；同时审计人员要树立绩效理念，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，推动建立健全提高绩效的机制，促进实现经济效益、社会效益和环境效益相统一，为建成富强民主文明和谐美丽的中国做出贡献。

（三）社会法制环境

中国特色社会主义建设进入新时代，面临新形势、立足新起点，也为我国法治建设提供了宝贵的历史机遇，必将引领我国社会主义法治建设进入新时代，从而更好实现全面依法治国总目标。2018年2月，中共中央政治局还专门对推进全面依法治国进行了集体学习。习近平强调，实现中华民族伟大复兴的中国梦、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须更加注重发挥宪法的重要作用，把全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。

审计监督作为国家监督体系的重要组成部分，因此在推进依法治国过程中应同时推进依法审计。为此，胡泽君审计长还提出依法审计是审计工作的“生命线”，强调开展审计要于法有据等工作要求，要确保依法审计。2018年1月，审计长胡泽君公布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》，以此作为落实党中央国务院关于加强依法审计工作的一项举措。

在全面推进依法治国的新时代，审计工作要完善相关法规制度，从全局分析机制上存在的缺陷，提出有针对性的审计建议，促进建立健全相关法律法规和规章制度；要坚持党政同责同审，提升问责力度，强化对权力运行的监督制约，加强与司法机关和监察委的协作，揭露重大违法违规问题；要加强对审计结果的督促整改，建立审计整改长效机制和审计查出问题整改情况报告制度，加大对审计查出问题整改的跟踪督促力度，推动整改工作逐年向好。

（四）信息技术环境

党的十九大报告提出了“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”总体要求，而2018年全国审计工作会议上同步指出了要“扎实开展大数据审计”。同时，在今年“两会”上，继2017年之后，“人工智能”再次出现在政府工作报告。当前我国信息技术发展十分迅猛，大数据、人工智能引领了这个信息时代。随着信息技术环境不断更新换代，尤其是人工智能上升为国家战略之后，我国真正的大数据、人工智能时代已经来临，审计信息化的步伐将越来越快。

为落实和推动审计信息化发展，各级审计机关应坚持开拓创新，加大审计信息化建设，充分应用大数据云计算的分析和综合运用，提高审计效率和扩大覆盖面；全面推进数字化审计方式，加快实施“金审三期”工程，提高运用大数据技术进行审计和宏观分析的能力，从根本上提升新形势下审计工作的层次和水平。

同时，为发挥审计信息化在生态文明建设中的作用，各级审计机关应继续加强与生态环境保护相关部门的协调，尤其在领导干部自然资源资产离任审计实践中，要树立大数据审计理念，加大自然资源资产和生态环境领域地理信息数据和相关业务数据收集、挖掘和分析力度，推进建立自然资源资产数据共享平台，借助审计信息化的浪潮进一步推进资源环境审计建设，在推动美丽中国建设和绿色发展中发挥积极作用。

三、新时代下审计管理体制的革新方向

（一）审计管理体制改革的总体思路

随着审计环境的变化，尤其是十九大之后，我国已经进入了新时代的中国特色社会主义时期，政治、经济、法律、信息技术环境焕然一新，原有的审计管理体制已经对我国审计工作产生了一定的制度性制约，从而对我国的审计管理体制提出了更高的要求。中央审计委员会的组建，准确地说是中央对审计管理体制改革的第一枪，为我国进一步深化审计管理体制奠定了基础。在审计管理体制改革的研究与实践中，应确保依法独立行使审计监督权，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，为构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系提供制度保障，这也是当前推进审计管理体制改革的总体方向。

在我国审计管理体制逐步完善的过程中，尤其是新世纪以来，审计学术界对我国审计管理体制已经作出了较长时间的探索性研究。有的主张将审计机关设置于人大领导之下，脱离政府之外（郎少萍，2000）；有的主张建立省级直管的新型的国家审计体制（李齐辉，2001）；有的主张将审计体制适时由行政模式向立法模式转变（项俊波，2001）；有的主张变双重领导体制为单一的垂直领导体制，业务上和行政上都直接接受审计署的领导（吴联生，2002）；有的主张实行“双轨制”改革，即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织（杨肃昌，2004）；有的主张改革为独立型的国家审计体制（熊力，2011）。这些主张丰富了我国审计管理体制改革和发展的思路。

针对现有审计管理体制的缺陷，以及结合新时代的审计环境，笔者认为当前审计管理体制的深化改革总方向应当是在保留原有的行政型审计管理体制下，实施“一立一划四改”的改革策略，即成立地方各级审计委员会，加强党的领导；地方各级审计机关还应划归各级人大监督，推动审计监督全覆盖；改强审计队伍能力，形成审计资源整合；改善审计问责机制，落实审计意见处理；改全审计职能导向，发挥审计免疫功能；改精审计技术方法，更新审计工作模式。

（二）审计管理体制改革的具体思路

1.成立地方各级审计委员会，加强党的领导。各级审计机关要坚决拥护党的领导，在党的领导下才能更好地发挥审计的职能，更好地为国家和人民服务。在国家机构改革中，组建中央审计委员会就是加强党对国家审计工作的领导的具体体现，中央审计委员会作为一个更高级别的机构予以统筹协调各级的审计机关。但由于我国地大物博，中央审计委员会无法落实到对地方各级审计机关的领导和监督，因此，“一立”指的就是在中央审计委员会应下设成立地方各级审计委员会，加强党对地方各级审计机关的领导和审计工作的监督，地方审计委员会办公室也应设立在地方各级审计机关，提高审计监督工作的效率。

2.地方审计机关划归人大监督，推动审计监督全覆盖。新时代政治环境的改变要求审计管理体制的改革应当把握当前政治体制改革的方向，结合当前的政治发展趋势，与各级人民代表大会监督直接相挂钩，加强人大对各级审计机关的进一步监督。因此，“一划”指的是在保留原有双重领导体制的基础上，地方各级审计机关还应直接划归各级人大监督，实行审计全覆盖，以此构建全面覆盖、权威高效的监督体系。

为此，各级审计机关应向政府和人大同时提交报告，不再委托政府提交报告给人大，防止审计结果被“过滤”。各级人大应成立审计督察委员会对审计机关实行专门监督并审阅审计报告，同时建立专门的预算执行审计部门，提升人大对预算执行审计的监督力度，帮助解决地方政府干预地方审计的情况，扭转各级政府既是被监督者，同时又是监督者的不正常现象，充分发挥审计独立性，使审计工作在作为国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大的保障作用，构建更有效的保障机制。

3.改强审计队伍能力，形成审计资源整合。当前我国审计队伍建设中存在着审计人员年龄结构偏大、能力结构不合理、央地资源分配不合理等诸多问题，审计队伍中极度缺少年轻、有经验的复合型人才，同时审计人才资源分配出现了失调。因此，“一改”就是要改强审计队伍的能力，加快审计队伍的建设，实现审计项目专门化，形成审计资源尤其是人才资源的整合。

首先应加强审计人才的培养，提升审计队伍能力，建立一支专门化、专业化审计人员队伍；实行严格的人员招聘制度，要求审计人员扎实的理论基础、较强的业务能力和过硬的政治素养，设立审计人员绩效考评体系。其次，可以对审计项目进行统一专门管理，实行审计项目化，按照业务专长安排审计工作，以项目化分解审计工作；破除各级审计机关、各部门之间的人才流动壁垒，充分发挥闲置资源，有利于审计资源的配置优化与整合。第三，有效利用社会审计力量，对于除涉及国家秘密的审计项目以外，可以考虑政府购买审计服务，整合社会审计资源。

4.改善审计问责机制，落实审计意见处理。由于在落实整改审计对象方面，审计部门对审计结果缺少行政性处分，一般需要通过其他权力监督主体相互配合，导致审计结果对权力的监督和制约具有间接性与局限性，容易滋生权力的腐败。因此，“二改”指的是改善审计问责机制，依法审计，赋予审计机关相应司法执行权，提升审计问责力度，以落实审计意见的处理与整改，加强审计监督对权力的监督和制约。

审计问责机制的改善要加强与人民法院和新组建的国家监察委员会的有效衔接，构建审计职能部门与法院、监察委配合联动体系，加强与法院和监察委合作；同时，构建大数据化审计对象落实整改体系，落实审计意见处理与整改，追查审计责任，对于屡查不改、屡审屡犯的部门或单位，应进行相应的曝光处理、纳入失信“黑名单”，切实做到审完整改。

5.改全审计职能导向，发挥审计免疫功能。当前我国审计工作重心仍大多停留在“就审计而审计”“就问题而论问题”的狭隘圈子中，仅仅揭露违法违纪现象从而监督国家预算资金使用情况，往往对审计监督后的结果缺乏总结性归纳，缺乏服务国家治理的高度。因此“三改”指的是改全审计职能导向，从单一的监督导向向监督和服务双重导向转变，发挥审计作为国家经济运行安全的免疫系統的功能，更好地服务国家政治、经济建设。

各级审计机关应在监督、查处危害经济社会运行的问题之后，定期书写审计工作建议报告，及时建议政府或相应的权力机关解决问题，同时建立改进审计反馈机制，促进审计更好地服务于国家社会，将管理型审计向治理型审计转变，健全审计管理体制。同时，加强对政策执行力度的跟踪审计，推进审计过程的全覆盖，实行动态审计监督模式，关注过程，及时进行风险评估、影响评价。

6.改精审计技术方法，更新审计工作模式。随着我国信息化进程的不断推进，应用信息技术成为审计工作不可逆转的必然方向，迫切需要审计部门尽快改变传统的管理和作业手段。因此，“四改”指的是改精审计技术方法，解放审计人员双手，充分运用信息技术进行大数据分析，发展大数据审计，构建大数据审计工作模式，促进审计工作更加注重分析审计对象之间的关联。

为此，审计工作要更加贴近新时代的信息技术，引入区块链、人工智能等新兴信息技术，加快审计技术方法、手段现代化，稳步推进金审工程三期项目的建设；建设审计信息化系统，更有效地检查被审计单位的经济管理和财务会计信息系统的合规性和安全性，加强审计的监督功能；面对经济、环境、财政、金融等方面的数据，利用云计算技术，全面、系统、客观、完整地分析，促进审计人员高质量完成审计工作。同时，将审计工作模式由抽样审计向大数据、云计算信息化审计转变，构建联网审计、综合审计。

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作者简介：许新杰（1997-），男，汉族，福建泉州人，福州大学经济与管理学院2015级本科生，研究方向：审计。