对地方领导干部自然资源资产离任审计的思考

高琼琼

【摘要】领导干部对地方社会经济的发展负有重要的责任，对生态文明建设和经济社会的可持续发展具有深远的影响。为了让领导干部树立正确的政绩观，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，我国审计机关从对领导干部自然资源资产离任审计的试点到现在全面推开进行了探索。本文针对当前领导干部自然资源资产审计面临的主要困难，包括领导干部责任的界定、基础信息共享、审计力量与技术手段等方面的困难进行了深入分析，并提出相应的应对措施。

【关键词】自然资源资产；离任审计；审计现状；应对措施

为了让领导干部树立正确的政绩观，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”随之，中共中央印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，提出要对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。2017年，中办、国办又出台《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着领导干部自然资源资产离任审计由试点进入全面推开阶段，领导干部自然资源资产审计将成为常态化、制度化。

一、地方领导干部自然资源资产离任审计内涵及现实意义

1.内涵

地方领导干部自然资源资产离任审计是审计机关为监督、检查、签证、评价领导干部在任期内自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况，依法对政府及相关主管部门、企事业单位和个人保护、管理、开发、利用自然资源资产的活动，以及与自然资源资产和环境有关的财政财务收支等相关管理活动的合法性、效益性开展的审计。

2.现实意义

一是推进生态文明建设，促进经济可持续发展。改革开放尤其是党的十八大以来，在我国社会经济发展取得巨大成就的同时，我国生态文明建设也在稳步向前推进。但由于一系列复杂的原因，多年快速发展积累的生态环境问题已经十分突出，我国面临着严峻的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势，已经严重影响到经济社会的可持续发展。开展地方领导干部自然资源资产离任审计，有利于促进各级领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，从而缓解经济发展与资源环境保护的矛盾，促进经济社会可持续发展。

二是促进地方领导干部树立正确的科学发展观、政绩观。地方领导干部是一个地区社会经济发展的带头人，领导干部的管理理念与思路对其所在地区的发展模式与方向起着决定性的作用。因此开展、加强地方干部自然资源资产离任审计，能够为落实领导干部政绩考核和生态环境保护责任考核提供重要的参考依据，将生态环境损害责任追究制度落实到实处；有利于领导干部切实树立可持续发展理念和正确的政绩观，更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护职责。

三是充分发挥审计的“免疫系统”功能，推动完善国家治理。开展地方领导干部自然资源资产离任审计是中国特色社会主义审计制度的重大创新，是审计机关充分发挥“免疫系统”功能、推进依法审计、依法治国、完善国家治理的有力保障。

四是促进传统审计向新型绩效审计转型与发展。由传统审计向自然资源资产审计的转变是顺应了社会经济发展的大趋势。对自然资源资产合理有效的开发，可以降低对自然资源资产的挥霍与浪费，从而降低经济运行的成本，开展资源环境绩效审计。

二、地方领导干部自然资源资产离任审计的现状

地方领导干部自然资源资产离任审计制度是中国特色社会主义独有的新兴审计制度，国内外没有现成的模式借鉴，需自行摸索前进，不可避免会存在一些问题。

1.相关法律法规、规章不健全

目前，我国开展自然资源资产及生态环境审计的法律法规体系尚不健全，无论是宪法还是具体的法律，如环境保护法、审计法等等相关的法律条文，甚至连行政法规都很少涉及到自然资源资产审计的具体规定。评价领导干部环境绩效的唯一法律法规，也就是中组部颁布并修订实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价（试行办法）》，该试行办法具有框架性和高度概括性，其评价指标不明确，对考核权重也没有做出具体规定，审计工作难以开展。因此，地方领导干部自然资源资产审计缺乏法律制度体系保障。

2.领导干部对自然资源资产的保护责任难以明确界定

自然资源资产有一些归属于可再生资源，有一些归属于非可再生资源，无论自然资产资源归属于哪种性质，想要改变其当下的存在状态都不是一天两天的时间就能完成，因此领导干部在任职期间所做的经济决策对其存在状态的改变则存在滞后性。同时由于我国制度规定，领导干部的任期最多可以连任两届，一届为5年，就有可能出现前任领导干部对自然资源资产所做的经济决策，会在下任领导干部就职期间体现出来，这就容易导致无法界定前任与后任领导干部之间的相关责任。另外，有些自然资源资产存在于两个甚至多个不同的行政区域，比如河流，可能会跨越几个省市，这将出现各区域的地方领导干部结合所在行政区域的发展状况，可能做出不同的经济决策，对自然资源资产的影响也将会不一，这就更难以界定各个区域领导干部之间的责任归属。

3.自然资源管理部门尚未实现信息共享

森林资源、水资源、矿产资源、土地资源等都属于自然资源，但资源地理分布、存量、开发利用情况等都属于自然资源资产信息。我国的多个政府部门均涉及自然资源资产的管理，如国土资源局、林业局、水利局、农业局、统计局等，多个政府部门及科研院所掌握自然資源资产信息，但这些机构之间尚未形成有效的联动机制，信息尚未实现真正共享，一定程度上制约了领导干部自然资源资产审计的有效开展。

4.审计专业性强，审计力量薄弱

地方领导干部自然资源资产审计主要涉及自然资源管理、生态平衡、污染防治、环境保护等非财务领域，在审计过程中会涉及到许多行业指标、检测数据、达标认定等，而我国审计工作人员大多数为财会专业出身，复合型人才极少。尽管审计机关不断强化审计人员培训，但审计人员短期内无法全面掌握新的知识体系。因此在进行地方领导干部自然资源资产离任审计的过程中，审计人员往往是心有余力不足，不利于审计工作的顺利进行。由于自然资源资产多种多样，需要投入巨大的人力和物力进行自然资源资产审计，目前的审计力量不足以支撑自然资源资产审计，审计范围存在局限性，审计质量较低。

5.审计结果处理处罚力度轻与责任追究终身制的矛盾

数据研究表明，我国地方政府审计处理处罚力度较弱，且处理处罚对象以责任单位为主，很少对责任人问责。造成上述现象主要有以下几个方面的原因：一是地方审计机关隶属于政府部门，缺乏相对独立性，当审计机关做出处理处罚决定之前，可能已对政府部门做出妥协；二是对领导干部责任界定困难，如水利部门和林业部门均对水土保持负责，责任存在交叉关系；三是自然资源资产管理的责任追究机制尚未健全，审计结果也未能得以有效应用；四是组织、监察部门缺乏相应跟进措施，即使审计部门能够合理评价领导干部自然资源资产责任情况，审计结果也未能得到充分利用。

三、地方领导干部自然资源资产离任审计的现状

1.完善相关法律法规

依法审计、依法治国，确保在进行地方领导干部自然资源资产离任审计及责任追究时有法可依、违法必究。加快法律法规的建设，确保地方领导干部自然资源资产离任审计的规范化、法制化。

2.明确产权归属

清楚界定各个自然资源管理部门的管辖对象和范围，杜绝相互推诿的局面。对自然资源资产管理和生态坏境保护方面作出重大决策时，各相关部门应事先对自己管辖的资源进行合法合规及效益评估，并承担相应责任。

3.构建自然资源信息数据库

我国的自然资源资产种类繁多，信息庞杂，相关部门应全方位收集有关自然资源资产的各种信息，建立标准化、规范化的自然资源信息平台，实现自然资源资产信息的共享，便于审计人员能够有效利用相关信息，达到科学合理评价领导干部任期责任的目的。

4.培养锻炼专业审计队伍

进一步探索总结地方领导干部自然资源资产离任审计的经验与做法，研究制定自然资源资产审计准则，吸收相关专业人才，不断提升专业化水平和实战能力，强化对大数据信息化技术的应用，着力打造业务精、作风实、廉政严的专业审计队伍，为审计事业发展提供人才保障。

5.剖析深层原因，提高审计质量

由于各部门、各单位之间可能存在责任交叉关系和责任包含关系，地方领导干部自然资源资产管理和生态环境保护的责任履行情况可能相互影響，这就要求审计人员在对被审计对象定性时，划清责任界限。 审计机关应加强对审计人员培训，审计人员应深入分析审计发现的问题，提出具有可操作性的意见建议；加强与组织部、监察部门、主管部门的有效沟通，保持审计独立性，提高审计报告质量，使审计结果充分利用。

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