浅析城市轨道交通PPP融资模式

孙英

【摘 要】随着城市发展进程加快，交通拥堵问题日益严重，发展城市轨道交通建设势在必行。因投资金额巨大，财政资金压力很大，为有效解决融资问题，北京地铁四号线首次采用PPP模式并获得成功，之后越来越多的城市开始采用PPP融资模式。对政府来说，有利于减轻债务负担，缓解资金压力，促进政府职能转变。对企业来讲，增加了投资机会，拓展了发展空间，可以有效刺激当地产业。但是，在实际操作过程中仍存在一些问题，本文就存在的问题进行分析并提出改进建议。

【关键词】PPP融资模式；发展；问题分析；建议

我国城市轨道交通发展开始于20世纪60年代，但进展缓慢，直到90年代才进入发展阶段，从2000年至今进入快速发展阶段。截至2017年底，国家已先后批复了43个城市的近期建设规划，规划总里程超过9000公里。中国内地累计34个城市建成投运轨道交通线路5021公里。2017年新增石家庄、珠海、贵阳、厦门4个城市，新增33条运营线路，869公里运营里程，新增线路再创新高。已建成运营和在建线路的规模已达到批准规划的65%。目前，在建规模超过5000公里，每年完成建设投资约4000亿元。

一、PPP融资模式的层次划分

英国第一代PPP。其基本含义就是私人资本负责建设融资，通过在运营期收取公共服务费用收回初始投资。强调政府与私营部门建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系，充分发挥私营部门的专业化优势，提高服务质量和供给效率。但对于能否提高效率，一直存在争议。

法国第二代PPP。特许经营在法国比较成熟，根据现代PPP理念与特许经营运作理念的结合，产生了第二代PPP模式。其含义就是通过签订特许经营协议，约定以消费者付费为主，政府补贴为辅的经营模式，本质是行政授权。进入21世纪，法国政府意识到其弊端，不能将风险全部转移到私营部门，而应该实现利益共享。于是对以特许经营为基础的PPP进行改革创新。根据回报机制不同，分为政府付费和使用者付费两类，对于无法通过使用者付费的领域，由政府直接投资。而能通过使用者付费的项目，社会资本的回报不再受政府支付能力的限制，政府更关注合同控制、优惠政策等宏观层面的问题。

联合国第三代PPP。联合国提出大力推荐PPP模式，将其视为实现可持续发展的重要工具，这是一种新的形态，代表PPP模式的发展方向，称之为第三代PPP。

二、发展PPP融资模式的必要性

随着城镇化进程的加快，大城市的交通拥堵问题日益严重，为了解决公民出行不畅问题，必须大力发展城市轨道交通建设。城市轨道交通项目投资金额巨大，一公里耗资约5-7亿元，如完全依靠政府出资，财政资金捉襟见肘，压力很大。基于融资和引入市场化运作机制的需求，越来越多的城市开始采用PPP模式。

PPP融资模式由政府发起。在项目发起阶段，先进行可行性研究，提交项目产出说明和初步方案，然后正式确立建设项目。政府通过招标引入社会资本，然后由社会资本组建特权经营公司，由政府财政出资成立国有公司，二者通过签订协议形成战略联盟，共同负责城市轨道交通项目的设计、融资、建设、运营。在项目运营时期，政府在一个较长的时期（通常是30年）赋予社会资本特许经营权，由特权经营公司负责运营期间费用收取、日常维修以及商业配套开发等工作。

采用PPP模式，对政府来说，一方面有利于节约费用，减轻债务负担，缓解资金压力；另一方面能促进政府职能转变，从繁重的事务中解脱出来，减少对微观事务的干预，从基础设施服务的提供者转变为监管者，将更多精力放在规划上。对企业来讲，增加了投资机会，拓展了发展空间，可以有效刺激当地产业，是一种相互合作的现代融资模式。

三、PPP融资模式在国内城市轨道交通行业的发展及问题分析

1.PPP融资模式在国内城市轨道交通行业的发展

中国第一个引入PPP模式的是北京地铁四号线，2004年北京决定在四号线中引入社会资本，通过综合分析确定京港地铁公司为中标企业并签署特许权协议，协议是整个PPP項目的核心部分，涵盖从前期的投资建设和后期的经营管理，形成了完整的体系，这是国内第一次应用 PPP模式，为PPP模式在中国的发展奠定了基础。

北京地铁四号线总投资153亿元，分为两部分，A部分包括车站、洞体等土建工程，投资额107亿元，占总投资的70%。由北京市政府国有独资企业负责投资；B部分包括车辆、信号等设备部分，投资额47亿元，占总投资30%，由项目特许经营公司京港地铁负责。北京政府在建设阶段负责A部分的建设和B部分质量监管，在运营阶段负责制定运营标准并监督京港公司执行。京港地铁负责B部门的投资建设并筹资资金和运营管理。在特许经营期内，自主运营并获得票款收入。可以利用项目设施进行商业运营获得收益。通过实践证明这是一次成功的PPP融资模式。

2012年，深圳地铁六号线也采用PPP模式，与北京地铁四号线相同的是，社会资本一方均为港铁。但又有所不同，深圳地铁项目，为了达到既能维护市场秩序，又能确保项目公司收回投资成本并获取利润的目的，深圳市政府会给予项目公司现金补助，在特许经营期内分期进行。政府为获得充足的现金支付补助，将地铁附近的部分土地进行招拍挂，通过出让土地获得收益。在支付补贴后仍有剩余利润，同时增加了政府财政收入。之后又有其他地铁项目采用PPP模式，虽然采用PPP模式的项目很多，但成功的案例很少。

2.PPP融资模式发展中存在的问题

（1）认识不足。地方政府、项目业主、社会资本对PPP模式理解不深，与国家发改委、财政部所倡导的初衷差距很大。有人认为PPP是财政资金缺乏时的权宜之计，这导致一方面权责不分明，政府承担了全部风险；另一方面又过分干预，政府与企业没有建立平等的契约关系，影响项目进展。同样很多为业主服务的PPP咨询机构对城市轨道交通的特点认识不深，实施方案缺乏行业针对性。

（2）PPP相关政策法规不完善。国家层面PPP专门立法或条例尚未出台，现行法律对PPP项目的适用性也缺乏明确规定，遇到纠纷时，法律保障很难顺利实现，就政策的稳定性和项目的长期性而言，社会资本对PPP项目信心不足。由于PPP项目涉及面广，影响时间长，在财政、税收、金融、土地等方面，相关政策相对滞后，与PPP改革需求不匹配。

（3）社会资本缺乏运营能力，风险分担不合理。很多社会资本中标者以建筑业央企为主，对运营是外行，难以承担项目全生命周期的使命，也难以理解贯彻城轨运营主导一切的理念。由于社会资本方缺乏轨道交通的能力，最终运营管理可能又交回到项目所在地的轨道交通公司承担，因此本应由社会资本方承担的运营期间的风险，又转回到政府。

（4）回报机制不能适应行业特点。城市轨道交通工程是百年工程，甚至可以使用几百年，不同于一般的建设项目。如果在进行项目论证时，同样按照在30年内回收投资，势必会导致错误的方案。

四、完善PPP融资模式的几点建议

1.完善相关政策法规，制定标准

尽快建立适应城市轨道交通行业特色的标准规范。总结中国城市轨道交通PPP模式存在的问题和经验，推动PPP模式的健康发展。各地应结合实际情况，制定切实可行的实施意见，为PPP的落地实施提供政策支持。

2.充分论证，确定合适的融资模式

对于城市轨道交通PPP项目，既不能完全照搬英国PFI模式，也不能整体套用法国特许经营模式。目前全球城市轨道交通PPP项目主要集中在中国。城市轨道交通由于其行业特点，由当地能控制的平台公司、事业单位等公共部门来实施最为可靠，而引入第三方采用PPP模式，二者之间的诉求不同，博弈形成的交易成本很高，所以PPP模式只能是一个补充，而不是主导方式。在什么情况、什么条件才可以合理采用PPP模式，需要认真分析。即使适合采用PPP模式，要统筹兼顾各种因素，根据实际情况决定采用哪类融资模式。同时加强对相关政策的学习，通过举报培训班、论坛讲座等多种形式，提高相关工作人员的专业水平。

3.建立合理的風险分担机制

PPP项目的核心就是进行风险的合理分担。对于可用性分析，并不是把检查后能够投入使用作为唯一标准，而是在整个运营周期内能够高质量地保证轨道交通服务，必须形成评价、监督、责任跟踪机制。PPP导向是项目全生命周期的利益共享、风险共担、长期合作，要考虑未来30年或更长期限能否满足运营的可用性指标要求，并决定政府是否应该付费。

4.采用合理的回报机制

因轨道交通是公益性服务，票价不可能很高，完全通过付费回收全部成本是不可能的。所以必须采用使用者付费加财政补贴，以及各种资源整合等综合回报模式。同时，要对回收等问题着眼于长远考虑，城市轨道交通是百年工程，在进行项目论证时却要求在30年内进行回收，这本身就不合理，应根据行业特点设计长期融资工具，引导长期持有理念，而不是现在倡导的30年收回投资。

五、结语

PPP模式在国外经过长期发展，已经形成不同的模式以适应不同的项目。在城市轨道交通发展过程中，基于融资和市场化运作的需求，采用PPP融资模式非常必要。但我们也要认识到，在PPP实施过程中，由于认识不足、相关法律法规不完善等原因，还存在风险分担不合理、回报机制与行业脱节等现象，因此需对相关问题进行认真分析、深入研究，提出有针对性的改进建议，以有效控制风险，为项目发展提供有力保障。

参考文献：

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