城投公司转型发展研究

乔珍珍

【摘 要】当前，我国新《预算法》和国发43号文件构建出了地方政府举债融资的新框架。在此现状之下，城投公司需要退出融资平台并予以转型升级。本文将基于对城投公司的发展研究，试图探索出一条切实可行的城投公司可持续发展的转型之路。

【关键词】城投公司；转型发展；路径对策

随着我国社会和经济的不断发展，城投公司也应运而生。作为城投企业而言，其是政府和市场之间沟通的桥梁，主要责任为负责城市建设过程中公益性项目的建设、投资、融资以及运营等等。城投公司的存在完美地解决了政府在对城市公益设施开发建设过程中的融资困难的问题。2014年，国发43号文件的颁布实施，使我国政府不需要再通过企业举债，这导致城投公司的融资职能被剥离，在这种情况下，城投公司改革是大势所趋。未来城投公司不再是政府的融资平台，而会转变为实实在在的企业。正因为如此，所以我国城投公司正在逐步向着市场化和实体化方向转型升级。

一、城投公司产生的原因和发展现状

以往我国的城市基础设施建设资金基本上都是以下几个来源，一是国家直接划拨资金；二是地方财政收入。近年来，我国城市化发展速度非常快，对于城市基础设施建设的需求也越来越高，这样一来就导致建设资金来源与快速发展城建设施要求不匹配，资金严重不足，导致地方财政无力承担。城投公司就在这样的背景下应运而生，最早出现在20世纪90年代初。随着我国政府不断深化改革，投资融资体系处于不断改革中。国务院明确要求政府不可以直接参与地方基础设施建设，所以为了更好地筹集基础设施建设资金，全国各地都陆续成立了地方融资平台，即城投公司。设立城投类企业的初始目的就是解决城市基础设施融资主体缺失的问题。就目前而言，我国城市基础设施开发存在以下几点问题：一是设施开发没有专门的资产经营机构和相关规则；二是投入的大量资产没有有效利用；三是无法吸引更多的外来投资。

在2008年，城投公司获得了极为快速的发展。2009年，我国政府为了缓解国际金融危机给我国经济带来的危害，颁布实施了4万亿的经济刺激计划，该计划促进了诸多融资平台的产生。仅2008—2009年一年时间，就增加了5000多家融资平台，总数达到8000多家，到2010年年底平台数量已经增加到1万以上。由此可见，城投公司不仅仅是城市基础建设的融资平台，同时也是城市多功能综合性建设平台。随着十八届三中全会后国有企业深化改革工作的推进，以及国发[2014]43号等一系列文件的出台，国家不断强化对地方债务风险的管控及对国有企业的监管，投融资平台公司的政策环境发生了巨大变化，同时城投公司原先赖以生存的城市基础设施建设局面也正在改变，这些都在倒逼企业转型。

二、转型面临的主要问题

当前，我国新《预算法》和国发43号文件将地方政府举债融资的新型框架构建出来。政策法规的出台使城投公司融资平台功能丧失。但与此同时，城投企业的地方债务由当地政府分担，这导致企业的负债率降低。而城投公司也退出了政府融资平台。其在转型升级时所采用的方式是将传统公益性项目的投资和管理功能予以剥除，而转为经营性业务。对于转型，城投公司主要面临以下问题：

从企业自身看，通常城投公司会面临缺乏核心产业，直接融资能力不足；承担建设任务过重，尤其承担了大量不能形成资产和效益的建设任务，有效资产注入与现有融资规模不匹配；对承担的历史债务缺乏合适的解决方案等问题。具体问题如下：

1.业务拓展方面

城投公司主要的业务是公益性项目，其收益结构单一，且能够获得的收益并不丰厚，整体盈利能力不强；而市場化实业经营较少，且大都处在起步探索阶段，尚未形成真正的核心竞争优势。

2.财务管理方面

城投公司的大多数债务都是政府信用和土地融资债务，而且自身没有一个稳定的偿还债务的来源及相关保障机制。这样一来，就会使公司存在一定的风险，而且其很容易受到金融货币等宏观政策的影响。

3.内部管理方面

受到人力资源、体制等因素的限制，城投公司距离建立现代化的企业管理体系尚有距离，实体化运营的核心资源与能力仍较欠缺。

从行业发展看，由于高利率短周期的负债和低收益长周期的资产之间存在错配，城投公司的短借长投存在系统性金融风险，这样一来会直接导致公司的融资渠道变窄，且融资成本也会进一步提升，使经济转型之路更为艰难。

三、转型发展的路径对策

作为城投公司而言，其转型发展应该逐步朝着多元化方向前进。按照“少而精”的原则，以“融资及债务管理”+“实业”+“投资”的思路，积极打造稳固的实体经营内循环，有效争取政府给予优质的城市公共资源，并调整业务格局，重点发展 “城市资产管理”、“城市资源开发”业务板块并积极培育“投资及其他业务”业务板块，通过业务板块的发展壮大，支撑“融资及政府债务管理”业务板块的正常运转，逐步形成各个业务板块的核心竞争力和明确的盈利模式，不断提高偿债能力，打造综合性的城市资产管理和公共服务提供商。不断拓展金融投资领域，进一步强化其在城市基础设施建设以及资源开发方面的优势。利用资本，采取多种方式来进一步优化企业运营的各个业务板块。进而形成多元化经营框架，在运营过程中不断完善，以此来构成良好的盈利能力，促进企业可持续发展。

1.管理政府或有负债和承接PPP项目建设

当前，我国政府不断加强对地方政府债务管理的重视，并明确指出作为地方政府应该构建一个科学化的债务管理平台，只有这样才能够更好的控制和转化地方政府的相关债务。管理好政府或有债务成为城投公司义不容辞的责任与使命。政府或有债务管理是对过去城投公司所承担工作的传承与延续，而PPP项目政府授权载体的职责则是城投公司当前工作的拓展延伸，可谓水到渠成、顺理成章，由此可见，这也是地方政府在城市建设上开展PPP项目和政府购买服务项目的最佳选择。以承担的基础设施建设投融资来看，城投公司在“十二五”期间累计融资额体量巨大，参与城市建设经验丰富；但就目前而言，我国城投公司所涉及的大量城市基础设施建设项目都拥有可以转化为PPP项目的可能性。而且城投公司是政府授权负责城市基础设施建设项目的企业，在转化PPP项目上具有极为明显的优势。

2.参与城市运营和资源开发

面临城镇面积不断扩张、土地供需矛盾不断加剧的情况。城建用地会逐步受到控制。但对于城市和经济的发展而言，土地是发展的基础，尤其是政府开发改造出来的新城市发展空间，通过清理、盘活、腾换等方式实现低效资产的二次开发。通过改造老旧厂房的方式，调整土地利用结构，改善城乡空间环境。在原有资产托管盘活、老旧厂房改造再利用等方面，国内多地城投平台或区域功能企业如上海地产集团、上海徐房集团、广州城投企业等都都做了一定的有益探索。城投公司可以通过合理定位、策划和招商，对行政资产、老旧厂房进行改造升级，进一步盘活资产以获得可观的收入。

3.布局金融投资业务

参与定向增发、直投股权等方式是城投公司金融投资的主要方式。其主要依靠不断进行资产运营来累积城市基础设施建设的成本。最终通过资本运营推进构建企业长期发展的动力。根据自身优势，结合各板块业务发展，通过采用直接投资或通过与其他有资质、有经验的机构单位合资等方式，选择对部分盈利能力强的企业或实体化业务进行投资和运作，并通过IPO、资产证券化等方式，加快资金、资产的流动性，最大限度地获取国有资产增值收益。天津泰达、广州城投等城投类企业通过发展直接投资、发展母基金，增加了投资收益，延伸了其传统价值链。城投公司可依托股权投资业务基础，成立专业化投资管理公司，实施相关多元化投资战略。股权投资业务中，以直接投资方式参与上市公司定向增发，或以有限合作人（LP）的身份与专业投资管理公司合资或参股设立股权投资基金，获取财务收益或经营业务上下游联动。PPP产业基金中，以社会资本身份作为普通合伙人（GP）发起或由政府指定作为次级有限合伙人（LP次级）参与PPP项目，吸引社会资金，并增加业务拓展机会。

4.规范现代企业内部治理

城投企业需要以公司当前现状为基础，对企业内部管理和运营机制予以完善。以现代化企业管理准则为基础，构建一套科学化、现代化的内部管理系统，形成一支结构优化的管理运营队伍，明确各级权限，梳理核心流程，整合内部资源、优化业务配置、构建协同作用，充分发挥资源和能力优势，提高经营绩效。

在当前形势下，城投企业需要根据时代发展的要求和目标来进一步促进自身的转型升級。加强企业内部管理，平衡企业规模和效益，优化转型业务发展，将国企优势充分发挥出来，进而有效提升城投企业在经济发展中的作用。