渔港经济区建设若干问题探讨

文/魏琦

渔港经济区建设目标任务和要求的提出是国家大力发展渔业的一种体现，在社会上产生较大反响。为配合和推动此项工作的开展，笔者在对浙江省、福建省进行调研的基础上总结了从实现乡村振兴战略、推动渔业转型升级、促进渔业绿色发展的角度来认识渔港经济区的定位，并提出渔港经济建设推动的主体离不开政府、企业、渔民的支持，且需将渔港建设、渔业发展、渔村繁荣作为重点建设目标，在渔港经济建设过程中需要在要素保障、投资融资、机制创新等方面给予支持的观点，以供交流探讨。

2018年4月，国家发改委和农业农村部联合印发了《全国渔港建设规划（2018-2025年）》，规划中提出了建设渔港经济区的目标任务和要求。这是在国家层面首次正式提出渔港经济区的概念并作出具体部署，在社会上产生了较大反响。为配合和加快推动此项工作开展，笔者和农研中心的工作者一道，于近期分别到浙江省宁波市、福建省进行了两次调研。调研了解到，各方面都非常支持此次工作的开展。通过与地方主管部门和基层一线渔民群众的座谈交流，对推动此项工作开展总结了一些初步思考。

一、关于渔港经济区的定位认识问题

（一）从实现乡村振兴战略来认识

渔港经济区的概念不只是渔港建设，也不是单纯的经济概念，而是一种全新的工作理念和目标指向。认识的关键，就是要放在中国特色社会主义进入新时代的大背景下来理解。2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略，并写入了党章。这是党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决策，是做好“三农”工作的总抓手。乡村振兴是一项国家战略和长期任务，时间跨度一直延续到2050年。在十九大召开不久，国家发改委会同新组建的农业农村部印发了《全国沿海渔港建设规划（2018-2025年）》，提出并规划了建设93个沿海渔港经济区的宏伟蓝图。2018年6月中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》也提出，要“加强渔港经济区建设，推进渔港渔区振兴”。因此，加强和推动渔港经济区建设，根本目的在于使沿海广大渔村早日实现乡村振兴，实现两个一百年的奋斗目标和中国梦，实现渔区的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。同时，这也是落实习近平总书记作出的最新重要指示精神，把实施乡村振兴战略摆在优先位置，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动的一个具体体现。

（二）从推进渔业转型升级来认识

渔业是大农业的重要组成部分，同样面临着适应经济进入新常态、实现转型升级的历史性任务。党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。这一重要论断，明确了我国经济发展的阶段特征、方向路径和主要任务。在2017年底召开的中央农村工作会议上习近平总书记明确指出，我国农业正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要坚持以农业供给侧结构性改革为主线，走质量兴农之路，实施质量兴农战略，不断提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国的转变。这一重要论断，为我们做好农业农村经济工作提供了根本遵循。改革开放以来，我国渔业发展的速度很快，产量连续多年位居世界第一，但发展质量仍然不高、方式相对粗放。加强和推动渔港经济区建设，就是要加快推进渔业由增产导向转向提质导向，深入推进渔业的产业结构调整，优化海洋渔业生产力布局，全面构建现代渔业产业体系、生产体系、经营体系，加快推进渔村一二三产深度融合，充分挖掘渔业多种功能，促进渔业业态更多元、形态更高级、分工更优化，不断拓展渔业增值空间。

（三）从促进渔业绿色发展来认识

在党的十八届五中全会上，习近平总书记提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，体现了我们党对经济社会发展规律认识的深化。2018年中央一号文件指出，要推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。要把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行统一保护、统一修复。科学划定江河湖海限捕、禁捕区域，健全水生生态保护修复制度。要加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业，积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。加强和推动渔港经济区建设，就是要把习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”的理念落到实处，坚持绿色价值取向，实现扶持政策、生产方式和消费习惯的变革，正确处理渔业经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护渔业生态环境就是保护生产力、改善渔业生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、低碳发展、循环发展，绝不以牺牲生态环境为代价换取一时的经济增长；就是要充分利用沿海渔区生态优势，历史人文优势、将其转化为发展生态经济的优势，为社会提供更多更好的绿色生态产品和服务，通过发展海上观光、休闲垂钓、海滨旅游等新产业、新业态，创建一批沿海特色生态旅游示范村镇和精品线路，打造绿色生态环保的渔村生态旅游产业链。

二、关于渔港经济区的推动主体问题

（一）地方政府部门的重视是前提

渔港经济区的地域范围较广，往往涉及一个县的多个乡镇，有的还涉及不同的县（区）。其中既有中心渔港或一级渔港，还包括周边一些二三级小渔港。因此，牵头负责的地方政府部门至少应该是县一级，有的还需要是地市一级。从经济规模和涉及到的产业看，渔港经济区的经济规模一般都比较大，产业门类多样，既涉及渔业、海洋、发改、财政等部门，还涉及环保、林业、国土、交通、旅游、文化等部门，必须要有一个强有力的专门机构来牵头统筹协调。另外，地方政府的发展思路和经济工作重点是否合拍也很关键。如果当地渔业产业所占的比重大，认同渔港经济的长远发展潜力，地方政府往往就比较重视。反之，推动起来的困难就会比较大。因此，渔港经济区工作的推动，一般都需要所在县市领导牵头，组建专门的指挥部或工作组，相关乡镇的主要领导必须直接参加，形成一个强有力的工作班子。比如，福建省惠安县就成立了以县委主要领导为组长，县委组织部部长、县政府分管领导、崇武镇党委、政府主要领导为副组长的崇武渔港经济区规划建设领导小组，领导小组下设指挥部，由组织部部长兼任指挥长。

（二）相关企业主体的参与是关键

在浙江、福建的调研中了解到，渔港经济区规划的项目较多，平均在20至30个左右，计划投资额也比较大，在50亿至80亿之间，有的甚至超过100亿元。如此大的资金需求，单纯依靠政府或者少数几个企业都是难以满足的。从资金筹措来源看，需要包括中央政府、地方政府、投资基金、金融机构以及企业等多个方面。从投资的方向看，中央政府资金重点是通过项目的方式，支持以渔港为主的避风安全等公益性基础设施建设；地方政府的资金使用范围相对宽一些，但也还是以公益性项目为主。渔港经济区建设还涉及很多配套生产经营性设施和生活类设施，需要大量的社会资本投入。因此，在项目实施过程中必须提前做好顶层设计，详细规划，分类稳步推进，避免出现因资金链断裂而骑虎难下的情况。尤其是要做好项目宣传和招商引资，吸引当地企业和民营资本参与。同时，以此为契机，吸引本地外出人员回乡创业，以人才振兴促进渔港经济区建设，掀起新一轮的“上山下乡”热潮。

（三）广大渔村渔民的支持是基础

渔港经济区建设既然立足于实现乡村振兴，那么参与者和受益者就应该突出当地渔民。调动和发挥当地渔民的积极性至关重要。经济区建设的目的是为了加快推动当地城乡融合发展，而不是形成新的“剪刀差”，使渔村的资源要素进一步外流。在渔港经济区建设过程中，不可避免会涉及地方土地的重新整理和养殖海域的调整征用，要最大限度地维护当地渔村集体和渔民的利益。在规划发展以渔港为中心的渔业二三产业和其他产业时，要把解决当地渔民的就业和生计问题作为一个重要参考指标，统筹考虑当地渔民转产转业后的安置问题和增收问题，实现减船转产渔民收入不下降、生活有改善、退出不回流的目标。要加大教育培训力度，扎实推进新型职业渔民与渔村专业人才培养建设工作，通过实施“乡村本土人才职业素质和能力提升工程”等，为乡村培养一批具有中专以上学历并回得来、用得上、留得住的本土人才，推出一批保护与开发并重、乡村生态生产生活有机结合的人才培养模式。

三、关于渔港经济区的建设重点问题

（一）渔港建设

渔港是渔港经济区建设和发展的载体。自上个世纪末以来，在中央和地方政府的支持下，沿海渔港建设先后投入80多亿元，极大地改善了渔港条件，为渔船安全避风提供了重要基础。但在地方调研中我们也看到，现有渔港条件还比较差，即使是中央已投资建设的中心渔港，也还存在停泊码头拥挤，避风标准不高等问题。尤其突出的是，大多数渔港配套设施不足，功能发挥不全，距离现代化高水平渔港标准还有较大差距。据福建东山、惠安等地的渔民反映，当地现有的中心渔港跟台湾的渔港相比普遍还有较大差距。在与地方渔业社团和渔民的座谈中了解到，渔港需要升级改造的主要原因，一是近年来尽管减了不少小马力木质渔船，但也更新增加了不少大马力钢质渔船，过去的渔港设计标准不能适应这一新情况；二是以往投资相对较小，建设内容以加固和建设防波堤为主，码头陆上配套设施基本上没有建起来；三是渔港管理机制不健全，由于责权利划分不清晰，使得渔港的安全避风功能发挥比较好，而经济功能发挥不理想，更缺少带动其他产业发展的能力。因此，下一步仍然应该继续大力加强渔港建设，重点是区域内的中心渔港或一级渔港，进一步提升渔港避风安全标准，使之更好地发挥防灾减灾作用，实现港群联动。同时加强配套设施建设，拓展完善服务渔业生产的功能，方便渔船补给维修，更好地发挥渔港对产业的聚集作用，实现港业联动。

（二）渔业发展

渔业产业是渔港经济区的鲜明特色，也是基础产业。规划建设渔港经济区的地方，渔业一般都有悠久历史，有一定的基础。但受近海渔业资源衰退和捕捞总量控制的影响，近年来海洋捕捞业整体呈下滑势头。与此同时，一些地方的海水养殖业发展迅猛，有的已形成较大规模，但各地的发展情况很不平衡。还有一些地区外向型经济起步较早，具备对外口岸的资格，远洋捕捞和水产品来进料加工有较大的发展。另外考虑到成本和保鲜问题，捕捞渔船一般倾向于就近上岸缷货补给。受渔场和传统作业区域的影响，部分渔港捕捞渔获物上岸比较集中，而另一些渔港一直以来主要是以避风锚泊为主。因此，各地渔业产业的基础和市场发育情况差别较大，并不是全部有大型渔港的地区都已具备发展成为渔港经济区的条件，初具条件的地区也有产业升级的需要。推动渔港经济区建设，必须坚持把实现渔业现代化作为一个重要内容和优先标准，不能“去渔化”或“非渔化”。要鼓励有条件的地方加大捕捞渔船更新改造力度，提高生产效率和安全水平；在与环保和功能区要求相符合的前提下，支持发展符合市场需求的名特优新水产品养殖，加大推广水产工业化养殖和深水抗风浪网箱等先进技术的应用；推动水产品加工业提档升级，建设完善冷链保鲜体系，进一步实现水产品的加工转化增值和资源的有效开发利用，大力发展海洋生物医药等海洋高端产业；大力培育水产品市场，充分利用互联网等技术，加强区域性品牌建设。

（三）渔村繁荣

渔村是渔港经济区建设的依托和支撑。过去沿海渔村一般地处偏僻，有的还是海防一线，人口较少，交通不发达，经济基础也比较差。大部分渔村都缺少耕地资源，有的只有少量农田，有的甚至就没有基本农田。这些条件，在强调以粮为纲的年代，都是发展的短板和劣势。在沿海发达省份，渔村往往是最贫困和落后的地区。但另一方面，沿海渔村的自然生态环境大都较好，有迷人的海滨风光，有的依山傍海、生物多样性丰富，还有的具有悠久的人文历史传统，是吸引城里人休闲度假的好地方。在调研中还了解到，渔村当前劳动力外流的情况并不是太突出，有的地区还吸引了不少内地农民工就业。比如福建连江的苔菉镇下辖8个村，户籍人口2.7万人，现有外来务工人口达1万多人。因此，在推动渔港经济区建设的过程中，要统筹利用好渔村的独特优势和宝贵资源，规划先行，结合制定地方乡村振兴规划，结合特色小镇建设，实现多规合一、产村融合、产城融合。创新城乡融合发展体制机制，加快渔村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设，着力改善渔村公共服务，扎实推进渔村人居环境整治行动。要统筹兼顾保护与发展，注意挖掘和弘扬传统渔业历史文化，开展渔业文化节庆和主题活动，举办渔业体育赛事，科普渔知识，传播社会正能量，在看得见碧海蓝天的同时，也让大家记得住乡愁。

四、关于渔港经济区的支持政策问题

（一）在要素保障等方面给予特殊支持

渔港经济区建设是一项大工程和新事物，需要多方面的要素支持。其中土地资源是核心要素，涉及用地、用林和用海三个方面。一般情况下，渔港相连接的陆地部分土地资源有限，之前也没有预留空间，因此渔港经济区规划的众多新项目要落地，就需要重新进行土地整理、占用部分林地或者填海。这有一定的合理性和必要性，在福建崇武大岞、港前、前峰、海门4个渔村的座谈中，村干部和村民代表都表态支持进行必要的土地整理和填海，需要增加陆域发展水产养殖业和加工业以减轻生存压力。当前基层反映最为突出的一个问题是，受海洋生态保护政策从紧的影响，自2018年初开始各地的填海审批都被口头通知暂停，这给地方渔港经济区项目的推进带来了极大的困难。比如福建崇武，地方政府已经完成近2000亩海域的征收工作，下一步如何推进，何时推进成为难题。浙江奉化市桐照国家一级渔港扩建项目因围填海审批问题，前期工作已经延迟一年。建议相关部门明确渔港经济区建设属于“国家重大战略项目”用海的性质，从大部分渔港所在地区山地多、陆域面积狭小、捕捞和养殖渔民转产转业压力大等实际出发（主要受渔业资源衰退、近海养殖退养、净化海域等方面影响而面临生产要素的缺失状况），在科学论证、最大程度降低对海洋水动力和生物多样性影响的基础上，依据相关规定尽快放开填海项目的申报审批。同时，在保证占补平衡的前题下，允许项目建设占用部分沿海基干林带。

（二）在投资融资等方面给予倾斜支持

从上世纪九十年代开始，国家一直在渔港建设方面有专项投入。在中央财政资金的带动下，相关省地县三级财政给予配套，促进和推动了渔港及相关配套设施的基本建设。但从2016年开始，国家取消了对渔港建设的专项，各地渔港建设资金压力明显增大。尽管还有油补资金等支持，但受使用范围的限制，基本建设方面的投入总体减少。据统计，福建、广东、海南沿海渔港群的渔船有效避风率基本上不超过40%，船多港少矛盾还十分突出。另据福建省海洋与渔业主管部门测算，全省渔港经济区计划总投资约1000亿元，当前的资金缺口比较大。建议中央财政适时设立渔港经济区专项（或者恢复渔港专项），整合相关财政资金，继续加大财政投入，重点支持国家规划中涉及的渔港提升改造和渔港经济区基础设施建设。适当扩大当前地方转移支付项目油补资金的使用范围，给予相关省内更大的自主权。同时，制定专门优惠政策，鼓励社会资本参与，支持渔港经济区项目通过PPP模式先行先试，积极探索EPC+产业融合等投融资新模式。

（三）在机制创新等方面给予优先支持

长期以来，渔港管理不规范一直是制约渔港建设发展的要害问题。由于建设中既有财政补助的基础设施，也有企业个人出资建设的配套设施，渔港设施投资者的地位不明确，渔港的所有权、建设权和经营权“三权”不清，造成渔港建设、经营、监管、维护主体模糊，导致渔港设施老化失修、港池淤积和海域污染，渔港运行效率不高，渔港建设质量监督也缺少保障。建议国家渔业主管部门和地方政府通过立法的方式规范管理，尽快出台《渔业港口管理条例》，对渔港的规划、建设、认定、维护、经营与管理予以明确指导，推动实施渔获物可追溯管理。借鉴开发区、自贸区等成功经验，赋予渔港经济区更大的发展空间。此外，当前渔区民宿、垂钓、海上运动和旅游等新产业发展迅猛，需求旺盛，但因缺少上位法，相关申批和管理制度不健全，统计口径也不够合理。建议有关部门尽快出台相关规定，对利用闲置农房发展民宿、养老等项目，对利用渔船开展海上垂钓、观光等项目，研究出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的管理办法，促进渔业新产业新业态蓬勃健康发展，积极培育现代渔业发展的新动能。