扶贫开发与农村低保衔接的政策执行偏差及其矫正——基于复杂政策执行的“模糊—冲突”分析框架

王 蒙

一、问题的提出

我国大规模农村扶贫开发(以下简称“扶贫开发”)始于1986年,政府通过开发式扶贫政策的制定及执行推动贫困区域及农村贫困人口的脱贫。由于完全或部分丧失劳动能力的贫困人口受到扶贫开发的隐性排斥,为缓解该类贫困群体的贫困状况,农村最低生活保障制度(以下简称“农村低保”)于2007年在我国全面推行。自此,我国贫困治理进入“两轮驱动”时代。为了形成贫困治理合力,党的十七届三中全会提出“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”。2009年,国务院扶贫办联合民政部、财政部等多部门下发《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》(国开发办[2009]60号),在全国11个省(区、市)所辖20个县的5 955个行政村开展扶贫开发与农村低保衔接(简称“两项制度衔接”)试点工作,并于2010年在中西部贫困地区扩大试点范围。已有试点对两项制度衔接进行了探索,虽然推动了贫困群体的分类治理,在程序、识别、政策、管理的有效衔接方面却遭遇困境[1]。对此,学者们认为可以通过制定负所得税方案[2]、实施复合型衔接模式[3]推动政策顶层设计的更新,强调应当强化实践中的程序衔接[4]。

2013年11月,习近平总书记在湖南考察时首次提出精准扶贫,精准扶贫随后被提升至治国理政的战略高度,促进我国减贫治理体系现代化水平的提升[5]。在脱贫攻坚推进过程中,两项制度衔接被纳入贫困治理政策体系。2015年10月,习近平总书记在减贫与发展高层论坛上提出“五个一批”减贫举措,将“社会保障兜底一批”作为其中一项重要减贫措施。2016年9月,民政部、国务院扶贫办等部门联合下发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》(国办发[2016]70号),推动两项制度衔接在全国范围的推行。当前,学术界对脱贫攻坚阶段的两项制度衔接给予了一定关注。刘宝臣、韩克庆在对两项制度进行政策梳理的基础上,认为推进两项制度有效衔接既依赖于反贫困政策框架的整体设计,也需要建构可操作的衔接机制[6]。左停、贺莉从宏观层面对两项制度进行制度比较,认为推进两项制度衔接需要进行多主体的协同治理[7]。王蔚从反贫困立法角度探讨优化两项制度衔接的路径[8]。总体来看,阐述脱贫攻坚期两项制度衔接的相关成果并不丰富。同时,已有研究主要聚焦于从制度规范的角度探讨两项制度的有效衔接,对两项制度衔接的地方实践关注较少,并未揭示两项制度衔接在地方实践中是否达致有效衔接。那么,当前阶段,两项制度衔接的地方实践状况如何?是否达致有效衔接?本文以深度贫困地区C县两项制度衔接的地方实践为例,引入复杂政策视角对上述问题进行回应。C县位于深度贫困地区四省藏区,行政隶属于西部贫困大省A省B藏族自治州,2012年被列入国家扶贫工作重点县。根据2015年贫困统计数据,G县农村贫困发生率为21%,农村低保覆盖率为17%。脱贫攻坚之前,G县并未被纳入两项制度衔接的全国试点。脱贫攻坚进程中,C县两项制度衔接在2016年9月之前处于虚假衔接状态,此后逐步迈入实质衔接。

二、分析框架:“模糊—冲突”模型下的复杂政策及其执行

公共政策是服务型政府进行社会治理的重要工具。随着社会治理复杂性的激增,复杂政策在社会治理中扮演日益重要的角色。依据复杂性视角,复杂政策指政策目标综合、技术手段复杂、对环境差异敏感的公共政策[9]。复杂政策的复杂性表现为:首先,复杂政策致力解决的社会问题复杂,需要满足不同政策对象群体多元化的服务需求,政策目标具有综合性[10]。其次,复杂政策的政策结构复杂,呈现为由不同子政策所构成的政策群。子政策可能是复杂性低的简单子政策,也可能是复杂子政策。再次,复杂政策的政策过程复杂。政策制定中,中央政府因复杂政策对地方情境敏感常出台纲领性文件,地方政府拥有较高的“转译”自由裁量权。同时,复杂政策的政策制定对跨部门协同有较高要求。政策执行中,复杂政策既涉及“条条”内部的互动,也牵涉条块之间、条条之间的协作。

对于复杂政策而言,由于在我国“政策制定往往只是博弈的开始,执行才是真正的难点所在”[11]。由此,我们可以借鉴聚焦政策执行的梅兰特“模糊—冲突”模型对复杂政策进行分析。具言之,梅兰特认为模糊性与冲突性是公共政策的两大属性,模糊性指政策目标或政策手段的模糊,冲突性指政策执行的利益相关者在政策目标认同或政策执行手段方面存在冲突。依据上述两种政策属性,梅兰特建构了“模糊—冲突”模型,将政策执行区分为四种理想类型:行政性执行(低模糊性—高冲突性)、政策性执行(低模糊性—高冲突性)、试验性执行(高模糊性—低冲突性)和象征性执行(高模糊性—低冲突性),政治执行中的支配性要素分别为资源、权力、情境、联盟力量[12]。由于梅兰特“模糊—冲突”模型聚焦于单一性政策并且侧重于静态性分析,对复杂政策进行分析时需要对该模型进行修正。依据复杂性特征,复杂政策的模糊性涵盖单项子政策的层级模糊性与子政策之间的协同模糊性,冲突性则包含单项子政策的层级冲突性与子政策之间的协同冲突性。对于单项子政策而言,梅兰特“模糊—冲突”模型具有较高的适用性,子政策的政策执行依据层级模糊性与层级冲突性两个维度可以区分为行政性、政治性、试验性及象征性四种基本类型(表1)。在子政策的协同层面,依据协同模糊性与协同冲突性可以将子政策协同划分为:行政协商式协同(低协同模糊性—低协同冲突性),支配性因素为部门之间能否有效地进行资源衔接;高位驱动式协同(低协同模糊性—高协同冲突性),支配性因素是能否建构具有强制性的等级性权威;政策试验式协同(高协同模糊性—低协同模糊性),支配性因素是部门之间能够建构清晰的协同路径;部门主导式非协同,支配性因素为部门之间能否形成利益联盟(表2)。

在复杂政策实践中,单项子政策的政策执行与子政策的协同紧密相关。一方面,单项子政策的执行情况是子政策进行协同的前提。当单项子政策中出现象征性执行,会对子政策的协同造成较大阻碍。另一方面,子政策的协同也会对单项子政策执行造成影响。随着复杂政策体系化程度提升,子政策协同会受到更多重视,这可能会进一步改变协同层面的政策属性,从而作用于单项子政策的执行。

表1 单项子政策的政策执行类型

表2 子政策的协同类型

三、虚假衔接:农村低保与扶贫开发的衔接异化

贫困不仅仅是由收入不足而引发的物质匮乏,其在本质上是由可行能力缺乏导致的“健康和影响不良、受教育水平和技能低、生计手段缺乏、居住条件恶劣、社会排斥以及社会参与缺乏等”多重福利剥夺的状态[13]。由于致贫因素的多维性与交织性,贫困治理面对的治理情境复杂,只有实施综合性的复杂政策才能达致有效减贫。由此,贫困治理政策呈现为典型的复杂政策[5]。在贫困治理复杂政策中,扶贫开发政策与农村低保制度为两项基础性的复杂子政策,在脱贫攻坚实施之前呈现为部门主导。脱贫攻坚的推进对两项制度衔接在全国范围的实践提出要求。虽如此,较长一段时间,两项制度在地方实践中处于虚假衔接状态。

(一)“高层级模糊性—高层级冲突性”:两项制度的象征性执行

在我国“条块分割”的政府体制中,扶贫开发与农村低保分别归口于扶贫部门与民政部门。在C县,扶贫移民局是扶贫开发政策的实施主体,农村低保则属于该县民政局的地方事权。两个部门虽然在推进C县贫困治理中多有合作,但是这种合作在两项制度衔接之前主要集中在项目领域。例如,C县2009—2011年实施的整村推进整合了扶贫、教育、卫生、民政、交通等部门的行业资金,民政部门被整合的资源包括民政减灾安居工程资金、五保户建房资金和麻疯户建房资金,并未涵盖以非项目制形式运作的农村低保。两项制度衔接之前,扶贫开发与农村低保在地方实践中都面临较高的层级模糊性与层级冲突性。

层级模糊性维度,在明确的减贫目标下,两项制度在政策手段选择方面均存在高模糊性。扶贫开发领域,由于贫困的生成与治理对地方情境敏感,中央政府主要出台纲领性的扶贫开发纲要、指导意见等。地方政府中的省、市政府在“转译”政策文件时虽然削减了政策模糊性,但是仍为基层政府留有较大的模糊性空间。以整村推进为例,《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》(国发[2001]23号)中提出了整村推进的基本思路,要求以贫困村为基本单元实施综合性扶贫开发。此后,A省和B州都出台了相关的整村推进政策。不过,贫困村遴选、实施方案制定等政策手段的层级模糊性并未得到有效削减,C县扶贫办在指标分配与准入条件设置方面拥有较大权限。精准扶贫实施之后,扶贫开发的政策瞄准对象下沉至贫困户,层级模糊性主要体现为难以采取精准的瞄准机制对政策对象进行识别,农村低保所面对的层级模糊性亦是如此。以农村低保为例,国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发[2007]19号)对农村低保的实施提出总体要求,政策执行被归为地方政府的事权。A省与B州颁布的实施办法细化了农村低保对象的范围与识别条件。虽如此,农村家计调查中收入核算的模糊性使得政策对象在技术层面难以被精准瞄准,同时也难以被社区排位识别法所矫正[14]。

层级冲突性层面,扶贫开发与农村低保在各自政策领域的层级模糊性赋予基层政府较高的自主权,同时也为政策执行利益相关者之间的利益博弈预留了空间,较高的层级冲突性在利益相关者的利益博弈中形成,这进一步诱致了两项制度在各自政策领域中的象征性执行。精准扶贫实施之前,扶贫开发政策的执行异化主要呈现为扶贫资源分配的精英俘获及大众俘获。同样以C县整村推进为例,由于整村推进对村庄产业基础、村干部组织动员能力等村庄禀赋有较高要求,部分非贫困村优先被列入整村推进而被打造成“样板村”。同时,整村推进在资源分配上存在大众俘获。E村2009年被纳入C县整村推进,共获得约400万元资金。其中,63%的资金投入土地整治、水利建设、农业示范基地建设等公共项目,37%的资金投入住房建设。由于住房建设被视为村容村貌的重要内容,该村全部农户均被动员参与了“六改”①“六改”指改顶、改厨、改厕、改圈、改墙、改梯。国家没有单独的“六改”政策,该政策为C县整合部门行业资金后出台的地方性政策。并获得了2.55～4.6万元不等的扶持资金。贫困户除了享受更高的住房改造扶持资金,并未获得其他区别性的政策支持。同一阶段,由于农村低保对象识别的技术模糊性,村庄层面存在不同利益群体激烈争低保资源,农村低保资源分配呈现为大众俘获。

“农村低保刚开始给的时候，上面文件要求是给最穷的，整户整户地给。我们乡书记和乡长就要求按照文件规定来操作，但是我们也不敢打包票说谁家比谁家更穷，很多家看起来都是差不多。村干部虽然帮助甄别，但是他们也不晓得农户包包里头到底有多少钱。既然村子里大家都差不多，好多乡就开始平分……我们乡的矛盾激化了，那些没有分到的老百姓就跑到乡上闹，要求平分。F村有个村民，她就经常跑到乡上来闹，后来还跑到县上去告。闹起来之后，县上就发现了这个问题，就要求所有乡镇重新按户给。但是县上政策也怪的很，最穷的整户给一类低保，名额很少。其余的给二类，名额又不够。为了减少矛盾，又悄悄在平分，给老人、病人还有读书的娃娃多一些倾斜，县上对此也是默认了。再后来，几乎家家户户都有人在吃，低保成了继承制……低保最开始没有录系统，很多时候上级监管不到，不好追究责任”。(20160804—D乡副乡长)

由于C县农村基层社会分化不明显,农村低保资源的平均分配在一定程度缓解了不同利益群体在政策利益争夺时的冲突。在藏区“稳定压倒一切”以及农村层级模糊性高的治理情境中,农村低保资源的平均分配成为地方性共识并形成相对固化的惠民政策利益分配格局。当精准扶贫初期贫困户精准识别标准较为模糊时,C县贫困户指标亦出现平均分配的情况。

“精准扶贫在老百姓的眼中，他们认为和民政救济一样。民政是你家穷，政府会通过低保或者其他途径给你钱或者东西。精准扶贫也是我家穷，国家要把我扶持起来，那就是要给我钱或者东西。所以说，前面评低保户时平分，现在评这个建档立卡贫困户那也得平分。”(20160804—D乡副乡长)

“我们在2014年最开始建档立卡的时候，不管是穷也好富也好，大家都想成为贫困户，但是贫困户有指标限制，就出现许多平分的情况，你家里面报三个人，他家里面报两个人”。(20170729—C县扶贫移民局副局长)

(二)“高协同模糊性—高协同冲突性”:两项制度的衔接异化

2015年10月,“低保政策兜底一批”的提出意味着两项制度在全国范围内的衔接被纳入“顶层设计”。虽如此,在最初阶段,由于扶贫开发与农村低保在协同层面的高模糊性与高冲突性,两项制度衔接呈现为部门主导式非协同。在C县,两项制度在2016年9月之前一直处于虚假衔接状态。同时,由于层级模糊性与层级冲突性并未得到有效削减,C县扶贫开发与农村低保仍呈现为象征性执行,这进一步阻碍了两项制度的有效衔接。具体而言,协同模糊性维度,中央政府于2015年11月所颁布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出实施低保兜底脱贫。

“完善农村最低保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底……尽快制定农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接的实施方案……进一步加强农村低保申请家庭经济状况核查工作，将所有符合条件的贫困家庭纳入低保范围，做到应保尽保，抓紧建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台、实现动态监测管理、工作机制有效衔接。”(中发[2015]34号)

上述纲领性文件虽然指出两项制度协同的基本路径,但是并未清晰阐释如何建构清晰化的两项制度协同路径,特别是如何建构扶贫部门与民政部门之间的协同机制。在此之前,A省于2015年10月出台的《A省社会保障扶贫专项方案》中同样提出低保兜底脱贫,但也存在协同模糊性高的问题。与之类似,协同模糊性在B州这一层面也未得到有效削减。

协同冲突性层面,两项制度虽然都致力于减贫,但是扶贫开发聚焦于“造血”而农村低保侧重于“输血”。在差异化的政策目标下,两项制度在政策执行手段方面存在较强的技术或程序冲突性。一方面,扶贫标准与低保保准在地方实践中长期处于“两线分离”状态。以C县2014年和2015年的两线标准为例,两年的贫困线分别为家庭年人均纯收入低于2 736元和2 855元,而同期农村低保标准分别为2 267元和2 376元。同时,两项制度对“收入口径”的界定也不一致。在核算农户家庭经济情况时,C县民政部门不会将抚恤金、助学金、临时救助金等转移性收入纳入核算范畴,而扶贫部门会将这部分转移性收入作为家庭收入核算的构成部分。另一方面,两项制度在识别程序方面存在较大差异。贫困户识别需要经过农户申请、村民代表大会民主评议、村委会与驻村工作队核实并公示、乡镇审核与公示、县扶贫办复审并发布公告等程序。低保户识别则需要经过农户申请、村委会审核、村民代表大会民主评议并公示、乡镇审核并公示、县民政部门审查与审批等环节,每一环节都有执行时限。此外,贫困户识别形成了制度化的退出机制,而低保户识别则缺乏制度化的动态调整机制。

四、实质衔接:扶贫开发与农村低保衔接异化的纠正

精准扶贫被提升至治国理政的国家战略高度,有效推进了我国贫困治理体系的理性化进程,贫困治理作为复杂政策的体系化程度有所增强。一方面,贫困治理建构了分类治理机制并通过强化不同机制的协同性来增强贫困治理的综合性。另一方面,建构了“中央统筹、省负总则、市县抓落实”的脱贫攻坚责任制以及扶贫攻坚成效考核机制,通过“高位驱动”推动脱贫攻坚“顶层设计”自上而下得到层层落实。在上述贫困治理变迁过程中,两项制度衔接在脱贫攻坚中的作用受到更多重视,两项制度的有效衔接成为硬性规定。C县两项制度的虚假衔接在自上而下多样化纠偏举措的推动下,逐步迈入实质衔接。

(一)“顶层设计”的规则输入:协同模糊性与层级模糊性的削减

“合法性的正式规则构成了科层组织的‘宪法',它一方面设定了科层组织中行动者之间的权力关系和职责范围,另一方面确定了行动者执行业务的常规程序和操作规则”[15]。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》颁布之后,中央政府自上而下进行密集化的政策体系建构,两项制度衔接的协同模糊性以及两项制度在各自政策领域的层级模糊性在正式规则输入的过程中得到一定程度的削减。协同模糊性维度,民政部部长在2015年12月召开的全国民政工作会议上高度强调要充分发挥两项制度衔接在脱贫攻坚中的重大作用。同期,国务院扶贫办主任在2015年全国扶贫开发工作会议上也强调应加强民政部门与扶贫部门的协同以推进两项制度衔接。2016年4月,民政部颁布《关于贯彻落实＜中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定＞的通知》(民发[2016]57号),对两项制度的衔接工作进行了细化。同年9月,民政部等部门印发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发有效衔接指导意见的通知》(国办发[2016]70号),强调在建立部门间有效沟通机制的基础上重点加强政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接,要求地方民政部门会同扶贫等相关职能部门制定地方性的实施方案。

层级模糊性维度,国务院扶贫办与民政部均采用多样化的举措减少各自政策领域中的政策模糊性。扶贫开发领域,国务院扶贫办自2015年9月起发动数次纠正建档立卡贫困户识别偏差的“回头看”行动,在运动式纠错的过程中输入更加清晰的贫困户识别规则。同时,国务院扶贫办逐步建立国家扶贫大数据平台并制定标准化的数据录入规则,旨在从统计技术层面解决好“扶持谁”的问题。民政领域,民政部同样强调提高低保户识别的精准性,要求认真贯彻执行《关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》(民发[2015]55号),以有效遏制骗保、错保、关系保、人情保等违规现象。

(二)层级性权威建构:协同冲突性与层级冲突性的弱化

顶层设计的清晰化虽然削减了两项制度的协同模糊性与层级模糊性,但并不意味着两项制度的有效协同在地方实践中能够自动达成。在顶层设计的协同模糊性与层级模糊性削减的前提下,两项制度的有效衔接需要建构能够削减协同冲突性与层级冲突性的运行机制。由于地方扶贫部门与民政部门同时接受双重领导,具有相同的行政权威。在这种权威分散的情况下,即使单个政策具有理性和效率,聚合性影响却可能呈现混沌状态[16]。基于此,层级性权威的强化能够成为消除协同冲突性与层级冲突性的重要路径,即通过自上而下“高位驱动”的强制力在各利益部门之上寻找超越这些部门的权力主体来建构协同机制[17]。贫困治理作为复杂政策不仅仅覆盖两项制度及其衔接,同时也涉及其他子政策的执行或协同,权威在多部门的分散性不利于复杂政策执行。由此,强化“块块”地方政府在贫困治理的层级性权威,有助于削减复杂政策的协同冲突性与层级冲突性。

党的十八大以来,习近平总书记多次在重要场合强调“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命”。作为脱贫攻坚推进情况较好的排头兵,A省省委省政府敏锐地感应到贫困治理在中央战略体系中的重要地位。2015年,A省率先以高规格的省委全会形式部署扶贫攻坚,审核并通过《A省关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》,明确指出“市(州)、县(市、区)、乡镇党政主要负责同志是扶贫开发第一责任人,要与上级党委、政府签订脱贫责任书,每年向上级专题报告扶贫开发攻坚工作进展情况”。同时,该决定强调向县级政府适度下放资金使用的权限,提出“以县为主体,加大资金整合使用力度”。由此,A省省委省政府推动精准扶贫第一责任主体的条块转换,由“条条”扶贫部门转变为“块块”地方政府,县级政府的贫困治理职责进一步凸显,县级政府对县级相关职能部门的统合能力也有所增强。此外,该决定同时关注了两项制度衔接在政策手段方面的冲突性,强调要“研究贫困地区扶贫线和低保线‘两线合一'实施办法,逐步把低保线提高到扶贫线标准,率先对残疾人扶贫对象实行生活费补贴,核定其年收入与国定贫困线标准差额,据实发放差额补助,使其年收入达到国定贫困线标准”。此后,A省省委办公厅于2015年9月印发《贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法(试行)》,将脱贫攻坚绩效作为绝对重点的考核内容,推动扶贫开发主体责任在县级层面的落实。2015年11月,中西部22省区市党政主要负责人向中央政府签署脱贫攻坚军令状并承诺落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的脱贫攻坚责任制,地方政府作为脱贫攻坚第一责任主体得到进一步明确。

除了直接施令于下级地方政府,A省省委省政府也施压于“条条”职能部门。A省扶贫办于2015年10月起在全省开展建档立卡“回头看”行动,要求地方政府及扶贫部门严格按照建档立卡要求进行贫困户再识别。2016年1月,A省民政厅印发《关于在全省开展城乡低保对象普查和精确识别工作的通知》,要求“着重解决群众反应强烈的‘人情保'、‘关系保'和错保漏保等问题,纠正‘轮流吃低保'、分配低保指标、‘一户一保'不按家庭成员保障、不以家庭为单位、不入户调查、不公示和不按收入补差发放低保金等突出问题”。2016年2月,A省民政厅召开全省民政工作会议,再次强调要重点规划、落实好脱贫攻坚相关各项工作。同年3月,B州对社会保障扶贫专项工作进行部署。在提高农村低保标准的同时,B州要求对全州农村低保对象进行全面普查与复核。

“要严格按照现行保障政策要求开展‘兜底’工作……坚决杜绝富裕户、关系户、争议户，坚决防止‘富人戴帽、穷人落榜’和‘平均数掩盖大多数’的问题，决不允许出现贫困对象之外还有更贫困群众的现象。这次脱贫攻坚也给我们一个机遇，就是对低保兜底对象进行全面清理，以前纳入低保，现在条件好了的，该退出来的就要退出来，做到应退尽退，确实在低保线以下，该兜底的就要兜住，做到尽保尽保。各县(市)党委、政府必须牵头抓好这项工作，民政等社会救助管理部门要认真履职尽责，确保低保对象精准识别。”(20160323-B州州委委常委在州民政工作会议的发言稿)

(三)基层政府政策执行偏差的矫正

在“高位驱动”之下,C县县委县政府迅速行动起来。2015年10月,C县召开县委全体会议审议并发布该县《集中力量打赢扶贫开发攻坚战的决定》,强调通过强化条块双重动员机制来推进脱贫攻坚。一方面,C县成立以县委书记、县长为领导核心的扶贫攻坚指挥部,将每年脱贫攻坚任务分解到乡镇并要求乡镇党政一把手签署脱贫攻坚军令状。在此过程中,C县强化了县级领导对乡镇的定点联系,以此加强对乡镇脱贫的过程监管。另一方面,C县扶贫攻坚指挥部细化了“五个一批”的年度实施目标与内容,成立基础扶贫、产业扶贫、社会保障等十个由县委领导“挂帅”的专项工作组,由专项工作组的县委领导对“条条”部门的扶贫任务进行协调与落实。在条块双重施压下,C县对两项制度衔接进行调整。2015年10月,针对建档立卡贫困户识别不精准问题,C县根据2014制定的《C县扶贫开发建档立卡工作实施方案》,开展了第一轮建档立卡数据清洗行动。

“扶贫移民局要求大家按照实施方案再次核对原有数据，如异地搬迁户、扶贫手册填写信息要准确无误，姓名和照片要对应，重点要对贫困户整户纳入、贫困属性、致贫原因、帮扶措施对精准扶贫户再核实一次。大家一定要重视本次调整工作，县长已经通报了我县扶贫工作中存在的几个问题，特别是非整户纳入问题。县组织部部长在第一书记工作会议上也强调要查明在扶贫工作中存在的问题，明确指出如果不重视这次工作，要对相关干部追责。”(20151117-D乡乡长会议讲话记录)

由于C县两项制度衔接不仅涉及建档立卡贫困户的“微调”,亦涉及低保户大范围的调整。在制定2016年脱贫攻坚实施计划时,C县要求乡镇政府配合民政局开展低保再识别工作。2016年4月,C县脱贫攻坚指挥部颁布《C县关于农村低保对象普查和精准识别工作方案》,要求各乡镇在2016年8—9月集中开展农村低保普查工作,以推动两项制度衔接。依据该文件,此次低保普查工作将农村低保全部收回,再由县民政局按原指标分配给乡镇并严格按照识别标准与程序来操作。在此过程中,明确要求杜绝出现以下情况:

杜绝出现“不按户施保、一户一保”现象，务必实现整户纳入；杜绝“轮流吃低保”、“平均分享低保补助金”、“人情保”、“关系保”，已死亡，空户继续享受的。坚决纠正一些地方把低保作为福利手段的“搭车保”；一户中不得同时出现A、B两种类别；乡镇或村(社区)干部统管低保卡以及办理低保过程中杜绝出现不申请、不调查、不评议、不公示、不严格审核审批程序等社会反响强烈和群众意见较大的问题，必须减少和遏制“骗保”、“错保”和“漏保”等现象的发生，确保低保制度规范运行。

在低保普查工作中,C县脱贫攻坚指挥部要求民政局对乡镇政府上报的扶贫攻坚兜底对象进行摸底调查,将符合政策条件的建档立卡户全部列为低保兜底对象。与此同时,C县民政局被要求与扶贫部门进行对接,协助扶贫部门将符合建档立卡的低保户纳入扶贫开发范畴。为了降低大量失保人员产生所造成的基层治理风险,C县民政局同时也被要求对因病返贫的非低保人员和建卡贫困户给予适当的医疗救助。此后,C县22个乡镇开始推进低保普查工作。由于时间紧、任务重并且牵涉利益群体范围较大,乡镇政府面对很大政策执行阻力。虽如此,在州、县低保普查督查组频繁进行督察以及脱贫攻坚第三方评估的迎检压力下,乡镇政府迅速对村干部进行了动员。

“这边老百姓对低保认识不到位，觉得低保就是他们收入的一部分，非常看重。你要调整低保，有些村子的矛盾肯定会激化。刚开始我们给村支书和村长开了几次会，告诉他们现在调低保是按国家政策来的，以前那种平均分的做法肯定不行，现在得整户整户地给村子上最穷的那些……我们问他们自己能摆的平不，摆的平的话肯定最好，摆不平低保名额我们要收回来一部分，退给国家。他们就说应该摆的平，不想浪费低保名额，实在摆不平再退名额。各村村支书给乡上是签了责任书的，乡上给了他们两个星期的时间去给老百姓做思想工作。”(20170804-C县G乡社保专干)

“我们反正就是条件好一点的除开，没有吃过低保的、条件差一点的整上来。刚开始就是给村民做思想工作，确实很难，经常吵架。我们告诉大家这个是按照国家政策来的。开村民大会的时候，乡长、第一书记、包村干部全部都来了，来了三次，专门做思想。最后开评选会时，他们也来了，会开了整整一天。村民提出异议，我们就马上去核对，把异议说开来。据说后面还有暗访、回访，我们也不敢像以前那样平分，乡上领导也不允许。低保重新评完后，后面也接着评哪些低保可以纳入建档立卡贫困户，这个也是开村民大会评的。其他有些村有评不满意上访的哦，我们村子上没有……低保明年要不要动态调整，这个我们也不晓得，现在还没有接到通知，今年到现在没有调整过。”(20170720-C县D乡F村村委会主任)

在贫困户与低保户精准识别的基础上,以“应保尽保、应扶尽扶”为基本原则,C县两项制度迈入实质的衔接阶段,将符合条件的贫困户纳入农村低保,同时也将有一定发展能力的低保户纳入精准扶贫。此后,在C县脱贫攻坚指挥部的部署下,通过定期召开联席会议、强化数据比对、联合开展数据清洗等行动,扶贫部门与民政部门在脱贫攻坚中的协同作用得到进一步强化。

五、结论与讨论

扶贫开发与农村低保作为贫困治理复杂政策中的两项子政策,两者之间的衔接对于脱贫攻坚具有重大意义。本文在建构复杂政策执行“模糊—冲突”分析框架的基础上,以国家扶贫工作重点县C县两项制度衔接由虚假衔接转向实质衔接的实践过程为例,认为地方实践中两项制度在脱贫攻坚实施前期的虚假衔接主要是源于:其一,扶贫开发与农村低保在各自政策领域具有高层级模糊性与高层级冲突性,这促使两项制度在各自的地方实践中均处于象征性执行。其二,在扶贫开发与农村低保象征性执行的基础上,两项制度的衔接具有高协同模糊性与高协同冲突性,这诱致两项制度的衔接处于部门主导的非协同状态。由此,两项制度衔接在此阶段处于虚假衔接。此后,随着贫困治理体系的理性化程度提升,贫困治理作为复杂政策的体系化程度有所增强,对两项制度的实质衔接提出明确要求。一方面,中央政府通过密集性地出台政策来降低两项制度协同的模糊性以及两项制度在各自政策领域的层级模糊性。同时,中央政府通过建构“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的脱贫攻坚责任制,通过“高位驱动”强化地方政府作为脱贫攻坚的第一责任主体。在层级性权威建构的基础上,地方实践中的协同冲突性与层级冲突性都得到一定程度的缓解。由此,两项制度在地方实践中由虚假衔接迈入实质衔接。

总体来看,地方层级性权威的强化在推动两项制度在短期内由虚假衔接迈向实质衔接中扮演关键角色,这种推动作用主要通过以行政政治化的运动式治理削减协同冲突性及层级冲突性来获得实现。在此过程中,两项制度在协同层面的协同模糊性以及各自政策领域层级模糊性的削减相对滞后,这使得两项制度在地方实践中虽然迈入实质衔接,但是这种实质衔接更多停留在标准衔接、对象衔接这一层面。由于两项制度政策对象识别的模糊性不能完全消解,同时建构机制衔接、路径衔接、管理衔接等深层次衔接的协同模糊性仍然较高,两项制度衔接并未达致深层次的实质衔接。此外,倘若不能建构合理的政策对象识别与动态调整机制,扶贫资源与低保资源向部分贫困群体的聚集可能会形成新固化的政策资源分配利益格局,诱致形成撕裂村庄社会团结的治理风险。由此,两项制度在地方实践中的实质衔接仍需继续深化。