连片特困区农村低保与扶贫开发衔接绩效影响因素分析——基于六盘山特困区两个县的数据

焦克源 张 焱

中国特色反贫困战略的顺利实施为世界减贫事业做出了突出贡献。1949年以来,累计脱贫人口约7.5亿,占世界脱贫人数的75%①王天僚.外媒:中国让超7亿人脱贫占全世界总数四分之三.参考消息网.2017- 01-09/2017-12-26.http:∥www.cankaoxiaoxi.com/china/20170109/1591806.shtml。。特别是党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央全力推进和坚决实施精准扶贫战略,我国的反贫困斗争又取得了辉煌成就,帮助6 000多万贫困人口摆脱贫困,贫困发生率从10.2%降至4%②习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.新华网.2017- 10 - 27/2017- 12-26.http:∥news.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm。。在决胜全面建成小康社会的新时代,针对我国农村贫困人口致贫复杂性、贫困多样性和返贫特殊性的新形势以及不同地域的新特点,我国反贫困战略的瞄准点已经从单个县域的行政单位转向区域合作的连片特困区,反贫困战略模式也已经从农村低保与扶贫开发双轨并行转向二者衔接的两线合一阶段(以下简称两项制度衔接)[1]。两项制度衔接促进了我国反贫困经济政策与社会政策的融合发展,实现了反贫困政策的有效整合[2],确保了农村低保“输血”功能和扶贫开发“造血”功能的有机结合。面对更加复杂的农村人口的生计需求,市场的经济干预与有选择的社会救助共同构建了我国城乡反贫困的整合政策[3]。然而,在反贫困战略推进中,政策整合的整体性优势尚未得到最大发挥,缺乏对区域性贫困问题的探究,目前这种“救助+扶贫”的衔接模式仍然难以有效提升贫困人口的自我发展能力。诸如扶贫资金不足、人口识别不精准、贫困群众缺乏参与、法律政策保障不完善等农村低保与扶贫开发的共性问题[4],两项制度衔接未能因地制宜发展的政策适配性问题以及衔接成本高、政府信息沟通不畅等现象[5],已经成为制约两项制度衔接绩效的诱因和桎梏。因此,针对区域化瞄准背景下实施的两项制度衔接,为使其衔接更加有效、衔接模式更加凸显区域特色、衔接过程更加合理,系统分析影响其衔接绩效的制约因素显得非常必要。本文基于六盘山连片特困区两个县的调查,深刻分析了连片特困区两项制度衔接绩效的影响因素,以期对该区域两项制度衔接有效运行提供理论支持。

一、理论框架

农村低保与扶贫开发作为我国反贫困实践的两项基本政策,它们兼具公共政策的内在本质和典型特征,所以两项制度衔接可以从政策过程理论的视角予以分析。政策过程理论是一种以政策生命周期为逻辑的政府政策活动顺序的研究,其最具影响力的分析框架是阶段模型或称阶段启发法,它在20世纪80年代初开始成为一种公共政策研究的基本分析框架。它将一项政策的生命周期划分为不同阶段进行分析[6],并系统地对影响政策不同阶段的不同因素给予结构化的解释,确保因素分析无遗漏项。该理论创立者之一安德森提出的政策过程阶段论将政策过程划分为:问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价等5个阶段[7]。燕继荣将政策过程划分为:政策动议、政策预估、政策选择、政策实施、政策评议及政策终结等6个阶段[8]。一般来说,公共政策过程包含:议程设定、政策建构、政策决策、政策执行以及政策评估五个阶段[9]。农村低保与扶贫开发衔接作为一项多元政策主体共同参与的农村反贫困政策,按照政策过程理论,针对影响两项制度衔接绩效的因素,可以从政策运行的不同阶段分别进行分析。有鉴于此,本文以政策过程为分析视角,考虑到研究的可行性,剔除政策动议、政策建构、政策决策等初始政策制定阶段以及政策终结等结束阶段,选取政策执行和政策评议为主要研究内容,并根据多部门多主体共同参与两项制度衔接的运行现状,以及两项制度衔接过程中精准度的高标准,围绕两项制度衔接这一政策实施过程,构建包括政策执行、政策沟通、政策监督评估、政策精准四个阶段的分析框架,并在后期数据编码的基础上不断修正。

政策执行过程是政策选择过程的逻辑延续,它是政策生命周期中最为重要的一个环节,是一种通过政策执行各主体间的相互博弈及各种政策资源的运用,最终达到政策目标的动态过程[10]。农村低保与扶贫开发衔接过程也是政策执行的过程,在这个过程中,政策执行主体、管理资源的使用、政策执行的动态程序、政策执行的效率等在衔接链条上的各个环节和要素也将对其绩效产生影响。以两项制度执行过程中贫困人口动态管理为例,管理层面的衔接固然重要,但缺乏系统、动态的贫困人口管理机制,必然会出现诸如“漏扶漏保、只进不出”等影响两项制度衔接绩效的现象[11]。除此之外,现阶段农村低保与扶贫开发都存在一定程度的资金短缺问题,虽然专项扶贫资源的整合利用将解决资金的短缺问题[12],但资金整合后的分配问题也将影响两项制度衔接的实施效果。因此,本文认为政策执行过程会影响两项制度衔接的绩效。

政策沟通过程有两个方向,即政府政策执行内部主体间的政务信息传输以及政府与贫困群众之间的政务信息传播两种[13]。内部沟通的效率将影响政策执行主体间的协作机制,直接影响各衔接部门的政策执行效果,而与贫困群众的外部沟通直接影响他们对政策的认同程度,间接影响政策执行的效果。两项制度衔接过程中,内部资源的有效互通将会减少资源的重复浪费,得力的外部宣传将减少部分贫困群众的认识偏差[14]。因此,本文认为政务信息的内外部沟通会影响两项制度衔接的绩效。

政策监督评估过程作为政策执行过程的控制和评价环节,通过评价和监督机制给予政策执行人员正向或负向的激励,以达到政策预期目标的过程。其评价内容主要回答是否达到“有效衔接”,评估结果主要体现在瞄准精度、效率的提高和贫富差距的缩小等方面[15]。在决胜全面建成小康社会的攻坚期,面对时间紧、任务重的脱贫攻坚,政策监督评估过程对两项制度衔接绩效势必产生重要影响。因此,本文认为两项制度衔接的监督与评估机制也将影响其绩效。

政策精准过程是指两项制度衔接中按照精准扶贫要求而执行的一系列政策活动。两项制度衔接需要在对贫困人口精确识别和分流的基础上实施,因此精准思想对于两项制度衔接的绩效具有关键性影响[16]。如何精准识别进而达到程序上的衔接是目前扶贫工作急需解决的关键一步。针对有能力脱贫的两项制度交叉覆盖对象而言,扶贫开发项目的精确瞄准可以有效提升扶贫绩效,并且贫困人口主动参与能够增强政策的持续性,提高政策执行的绩效[17]。因此,本文认为扶贫人员以及扶贫项目精准瞄准中的一系列行为将会影响两项制度衔接的绩效。

二、研究设计

(一)研究方法

本文旨在系统分析两项制度衔接过程中绩效的影响因素,需要对研究对象进行深入细致地了解并对影响因素给予解释,因此运用质性研究方法,在与研究对象深入互动以及对研究资料深入剖析的基础上,构建理论框架解释相关影响因素的重要程度以及理论依据。基于质性研究的演绎和归纳两种研究思路,可以有事前和衍生两种编码方式。归纳思路强调概念的提炼和结果的产生都应该从研究资料中得出,研究人员不受其他概念的干扰,而演绎思路则需要研究人员主观设定相关概念并检验修正。本文采用两种思路相结合的方法,通过文献梳理归纳出两项制度衔接绩效影响因素的理论框架,提出相应假设,而对于具体影响因素并不限定,在数据资料收集完成后,按照三级登陆编码的程序进行数据分析,并在编码整合完成后,不断修正核心概念和相关类属,以此确定具体的影响因素,通过数据对原有假设给予验证。

(二)样本数据

第一,样本选取。本文样本选取自六盘山特困区覆盖的甘肃省定西市。六盘山特困区覆盖宁夏回族自治区西海固地区、陕西省桥山西部地区、甘肃省中东部地区及青海省海东地区共计61个县(区),15.27万平方公里。该区地处黄土高原与青藏高原交界带,干旱少雨,生态环境恶劣,贫困面广且程度深。区域内贫困程度也各不相同,甘肃省有40个县(区)列入,其中被称为“陇中苦瘠甲于天下”的定西市更被视为六盘山特困区甘肃境内深度贫困的典型地区,全市所辖六县一区均被列为国家级贫困县。截至2016年底,全市共有贫困人口37.3万人,贫困发生率为14.11%①2016年度脱贫攻坚成效考核工作汇报会.定西党政网.2017 - 03 - 05/2017 - 12 -26.http:∥www.dxdrc.gov.cn/v-1-6367.aspx。。2010年国务院衔接扩大试点意见发布以后,甘肃在全省43个国家扶贫开发工作重点县,3个藏区县及6个“三西”县区等共计55个县市区②三个藏区县分别是迭部县、碌曲县和玛曲县,以及参照国扶重点县对待的庆城县、永登县和靖远县等6个“三西”县区,另外还有瓜州市、玉门市的特困移民乡镇,共涉及55个县市区。开展两项制度有效衔接扩大试点工作,其中包含了定西市内全部县区。因此,本文以定西市内两项制度衔接推广较早、效果较为显著且具有地域代表性的W县和L县为研究对象。

第二,数据搜集。本文数据依托《精准扶贫战略推进中社会保障与扶贫开发联动机制研究》课题组于2017年9月在甘肃省定西市W县和L县的调研,收集相关访谈问卷等一手数据,同时搜集国家及省、市、县、乡各级政府的20多份相关政策文本作为二手辅助材料。访谈采用半结构式提纲,访谈过程保持开放中立态度,主要问题包含“您所了解的农村低保与扶贫开发有效衔接工作是如何开展的”“您是如何看待农村低保与扶贫开发衔接的”“您认为农村低保与扶贫开发衔接工作的亮点和困难在哪里”。访谈结束后对访谈内容及时整理,后续转化整理为3万多字的文字稿。

表1 访谈对象基本情况示意

表2 政策文本数据示意

(三)数据编码

常见的文本编码方式有两种,一种是沿用传统扎根理论的三级编码程序找到核心概念以及具体的类属,并在理论饱和之后建构理论给予解释,因采取归纳路径,被称为衍生编码。另一种是根据已有的理论框架设计节点概念,并通过数据给予更加详细的编码,修正原有理论框架并给予解释[18],因采取演绎的路径,属于事前编码。而一般来讲,研究者完全“白板化”而脱离任何文献的束缚过于理想化,研究内容嵌入到现有的理论体系中并不是“先入为主”,而是对于原有理论的延续,且第二种方式因可操作性强以及切合研究者的问题而被经常使用[19]。因此,本文采取第二种编码方式。在确定研究问题之后,基于政策过程的理论框架,通过对数据进行开放式、轴心式、选择式三级登陆编码的处理,得出具体的子节点,构建关于两项制度衔接绩效影响因素的政策执行、政策沟通、政策监督评估、政策精准四个方面的理论分析框架。

本文借助NVivo11质性分析软件完成数据的整理与分析,具体编码步骤如下。(1)新建项目,并将访谈资料与20多份政策文本导入到NVivo11当中。(2)进行编码。NVivo11编码类型分为树状节点与自由节点两种类型,编码包括初始阶段以及聚焦选择阶段[20],初始阶段以文本数据的句子或者片段为对象进行子节点的编码,形成子节点编码后整合到4类树状节点下,对于不确定是否包含的树状节点则暂且归结为自由节点,一段文字有出现多个节点的则分别编码。在聚焦选择阶段,通过对出现频繁的初始节点进行整合分类,最终形成全部文本数据的编码分类。(3)初步编码完成后,分析树状节点的合理性,对于子节点来说,分析子节点与内容的对应性并在此基础上进行编码调整,再根据树状节点的逻辑内涵,针对树状节点内的部分子节点进行调整。

(四)编码的一致性分析

对于编码的一致性检验而言,本文分别检验了主副编码员对相同文本资料编码的一致性,和不同时期主编码员对原有文本编码的内部一致性[21]。具体做法为,首先抽取访谈文本数据和政策文本数据各一份,然后由副编码员独立完成两份文本数据的编码,根据二者对两份文本数据相同节点的编码比较查询得出,两份文本数据所包含的13个子节点的一致性都在84.34%—98.85%。并在此基础上,在初次完成编码之后两周,重新随机抽取两份文本资料编码,并根据相同计算方法,对两份文本资料所包含的14个子节点,得出主编码员各节点编码的内部一致性在86.33%～98.78%。两种检验方法所得出一致性范围都在84%以上,由此可以看出本次编码具有良好的信度。为了检测编码的效度,编码完成后通过对个别访谈人员关于编码结果的后续反馈,以及项目组内部成员对于编码结果的意见反馈,对编码结果进行了适当修正,以确保编码结果真实反映两项制度衔接的相关社会现实。

三、结果分析

(一)影响因素分析

根据数据分析结果,最终得到15个具体影响因素,分别对应15个子节点,并归结到4个分析维度中,具体影响维度见表3。

表3 农村低保与扶贫开发衔接绩效影响因素列式

根据分析得出了4个影响过程及所含的15个核心影响因素。分别为:政策执行过程的基础设施建设情况、贫困人口的动态管理、资金的使用情况及衔接干部队伍建设;政策沟通过程中衔接部门的协作情况、衔接信息平台建设情况、衔接政策宣传情况、衔接公平机制;政策精准过程的人口识别、项目精准、特困群体的帮扶、贫困群众的参与;政策监督评估过程的上级压力、衔接评价监督机制、衔接创新机制。

(二)影响因素重要程度分析

根据上表所示,本文认为,针对定西市所在的六盘山连片特困区农村低保与扶贫开发衔接绩效来讲,核心影响过程为政策执行过程与政策精准过程。核心影响因素为人口识别、政策的评价监督机制、部门协作和干部队伍建设,除此四项外,动态管理、资金使用、项目精准为第二层次影响因素,参考节点数量均超过50。值得注意的是,项目精准对于两项制度衔接绩效的影响也较为显著。基础设施建设、宣传机制、平台建设、上级压力、公平机制、贫困群众参与、创新机制、特殊群体帮扶为第三层次影响因素。

表4 各因素影响农村低保与扶贫开发衔接绩效的重要性

续表4

四、政策优化

在习近平新时代中国特色社会主义思想的正确指导下,我国精准扶贫战略稳步推进,脱贫攻坚取得了决定性进展。这不仅改变了以往粗放式开发扶贫的模式,而且其精准思想对扶贫对象更加细化,客观上要求各项反贫困政策的内部配合,为全面建成小康社会奠定扎实基础。两项制度衔接恰好是整体性反贫困战略的第一个“试验田”。二者衔接的目标价值在于反贫困政策体系内部的有机整合,形成政策合力,确保在奔向小康路上不因政策覆盖不全而漏掉一个贫困群众,履行“小康路上一个都不能少”的庄严承诺。因此,基于两项制度衔接绩效影响因素和产生绩效偏差主要原因的分析,为进一步提升两项制度衔接绩效,提出以下几点建议。

(一)人口精准识别确保合理的人员分流

如前所述,人口的精准识别是采取针对性反贫困措施的第一步,也是最重要的一步。两项制度衔接的本质是政府通过采取针对性的差异化脱贫政策来达到整体性脱贫,其衔接绩效的关键点在于其绩效目标是否偏离。因此,就贫困人口管理的“人口识别——人口分流——进入机制——动态调整——退出机制”等一系列动态过程而言,人口识别精准可以确保衔接目标的精准实现。调研发现,贫困群众自身并没有主动参与到衔接过程中来,不少基层干部也直言:“村上是最清楚情况的,就是乡里乡亲都不想说,如果村上能够说出实情的话,这个问题(精准识别)就可以解决”(LTc05)。贫困群众缺乏对反贫困政策重要性的认识以及受其自身狭隘的福利依赖思想的影响,导致人口识别精度降低,而人口识别精准只有从下到上的政策参与和从上到下的政策核查相结合,才能达到精准的最优。

(二)监督立责确保脱贫任务按期有效完成

我国正处于全面建成小康社会的决胜期,确保到2020年如期实现奋斗目标,时间紧迫、任务艰巨。因此,面对如此艰巨的脱贫攻坚任务,必须不断完善反贫困政策体系,健全政策执行的监督和评价体系。调研发现,领导“亲自挂帅”能够对扶贫干部造成一定压力,各类扶贫小组及办公室,都由县上一把手或者县直相关部门一把手任组长,而一把手对于扶贫任务的关注度很大程度上影响了两项制度衔接目标的如期实现。除了上级给予压力之外,调研所涉及的市、县、乡都分别制定了相关问责机制,并且与其政绩挂钩。但是,调研中也发现一些问题,例如严厉的问责评价机制使得部分能力不足或者投机取巧的扶贫干部容易制造出现数字扶贫等造假现象。因此,对于贫困人口脱贫验收工作来说,必须在贫困人口管理的出口把好门。此外,检查监督工作需要适度减压,否则,在目标责任体制的层层压力下,基层扶贫干部疲于应付检查,难免会出现“扶贫干部一天填表48份”等形式主义现象①人民日报.村干部一天填48份表格 人民日报:莫让表格误扶贫.人民政协网.http:∥www.rmzxb.com.cn/c/2016 - 12 -11/1208337.shtml。。

(三)部门协作确保政府内部的扶贫资源实现整合

两项制度衔接不仅涉及扶贫和民政两个部门,而且还与财政、统计、卫生、住建、教育和残联等部门相关。有计划的协作机制、合理的成本分摊、明晰的责任划分是政策沟通中政府内部沟通需要达到的目标。调研发现,目前的部门协作机制中最主要的方式是召开协商会议,部门协作的成果体现为一个资源共享的贫困信息平台以及各部门联动的运行机制。平台的建设需要突破行政单位的限制,实现全市、全省最后达到全国共享的信息平台,而部门间联合的行动机制急需解决成本问题,没有统一的协作成本分担机制,成本分摊不均会导致部门冲突,进而影响部门间的合作。

(四)加强干部队伍建设,提升政策执行绩效

基层扶贫干部队伍作为两项制度衔接的执行主体,其执行能力直接影响两项制度衔接的绩效。调研发现,各种基层扶贫干部力量需要整合,民政站、扶贫站、村两委、驻村工作帮扶队、乡镇驻村干部需要形成合力,共同面对任务量繁重的扶贫任务。建立有效的干部管理制度,明晰其待遇及人事关系,优化结构、合理流动,使扶贫干部的自身优势与村情相互配合,避免出现“熟悉村子的干部不在村”的乱调动现象,以及“多重管理”的乱指挥现象。并针对调研中发现的待遇差导致消极的工作态度等问题,应该给予必要的财政支持,消除“扶贫是苦差事”的消极思想,结合“逢提必下”等激励措施和与任务目标挂钩的考核问责机制,激发基层扶贫人员的工作热情,针对不同村情采取不同形式的培训方案,因村选派、分类施策,提高基层扶贫干部的执行绩效。