定陶“撤县设区”对区域发展的影响

■ 何欢欢

撤县设区的主要目的是拓展中心城区的发展空间，为其发展提供必需的资源，推动城市规划和升级，解决中心城市发展中出现的各种矛盾，并通过中心城市的发展带动周边区域的发展，进而实现中心城市和周边区域的协调发展。2016年实施撤县设区的菏泽市定陶区变化几何？值得探索与思考。

一、定陶撤县设区的背景与动因

山东省于2014年发布了《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》。该规划提出构建“一群、一带、双核六区”山东省新型城镇化发展规划格局，其中“一带”指的是“鲁南城镇发展带”，由菏泽等五个市组成；六区中的一区之一就是“济枣菏城镇密集区”，该区计划是以济宁、枣庄、菏泽三个城市为中心，统筹各市主要的县区构建一个鲁西南城镇密集区，力图将其建设成为一个产业转型示范区及快速城镇化引领区。

山东省菏泽市境内地形地貌多为平原，京九铁路横贯南北及菏东高速、日兰高速菏泽段、济广高速在此交汇，并且是山东省内陆港口城市，具有明显的区位和地理优势。但从经济总量及人均GDP来看，2017年在山东17城市中排名分别为第13位和第17位。为了实施落实山东省政府提出的“西部经济隆起带”发展规划，发挥菏泽内陆港口优势，融入丝绸之路经济带，推动产业和人口的加速集聚，菏泽根据制定的最新规划其发展方向为东和东南，这一发展方向即为定陶地区。同时，定陶的经济发展与菏泽市域其他县区相比来看，其经济发展相对薄弱。此外，作为独立经济体的定陶县由于与菏泽市区距离较近，随着近几年的发展使其形成了县市同城的格局。

图1 2010～2016年定陶总人口及户籍城镇化率

图2 2010～2017年菏泽二区七县GDP变化情况

撤县设区的必要条件往往包括县域经济发展达到较高水平、城镇聚集人口较多，非农业人口的占比以及其他各项经济指标均需达到城市化标准要求等。人口数量历来都是评估城镇集散及规模的重要指标。图1为定陶区2010～2016年的总人口及户籍城镇化率变化趋势，可以看出，定陶总人口在2010～2013年为67万左右，变化不大。但自2013年以来，人口急剧上升，到2016年超过70万。并且户籍城镇化率呈逐年增长趋势，最近两年来维持在37%左右。此外，定陶的GDP总量在菏泽二区七县最低（如图2所示），一定程度上是由于地理位置因素的影响。基于以上多重背景以及发展、规划的需求，2016年4月定陶县进行了撤县设区行政规划调整。

二、定陶撤县设区综合效应分析

（一）产业结构发生变化

撤县设区的行政规划调整使得定陶区的城市建设以及社会经济得到较大幅度的提高和发展。根据菏泽市统计局2010年以来历年的统计资料分析，自区划调整以来，定陶区经济呈现出快速增长的趋势，其中，2010年的地区生产总值为74亿元，到2017年，经过七年的发展增长到175．7亿元，增幅达101．7亿元。2016及2017年的GDP年增幅分别为9．4%和9．2%，均为菏泽市二区七县的首位，居全省各县的第六位和第八位，如图3所示。

2010～2017年，定陶地区公共财政预算收入及2016、2017年菏泽二区七县公共财政预算收入增幅情况（如图4所示）表明，撤县设区使得定陶的经济进入高速发展阶段，公共财政预算收入从2010年的36．3亿元增长到2017年的93．6亿元，2016、2017两年的公共财政预算收入比增长均在14%以上，为全市最高水平。据资料显示，2017年定陶区的固定资产投资增长14%，社会消费品零售总额的增长达到11．2%，企业和工业的主营业务收入增长达到10．5%，城、乡居民的人均可支配收入分别增长9%、9．8%。

图3-1 2010～2017年定陶地区生产总值

图3-2 2016、2017年菏泽二区七县GDP增幅

图4-1 2010～2017年定陶地区公共财政预算收入

图4-2 2016、2017年菏泽二区七县公共财政预算收入增幅

图5 2010～2017年定陶三大产业占比情况

此外，根据2010～2017年菏泽统计年鉴资料可知，得到历年定陶区县域经济中第一、二、三产业占比情况（如图5所示）。从图中可以明显看出，其产业结构随着时间的推移处于不断优化的过程。2010年，第一、二、三产业产值占比为 26．2%，48．4% 和 25．3%；2017年三大产业占比情况变为 14．2%，49．5%，36．3%。2017 年前三个月，定陶区的服务业产值实现增加值9．9亿元，增长达到12%，其增加值占总GDP的比重已经达到31．8%。

该地区第一所占比重逐年下降、第二产业则表现为先上升后下降，而第三产业所占比重呈现出一直上升的趋势。第三产业比重的增加意味着县域经济的产业结构优化还在进一步持续中。这与城镇化进程是息息相关的，因为第三产业对劳动力的吸附能力与第一、二产业相比更强，从各产业占比这一方面来说，第三产业的发展对城镇化建设更加有利，增强城市经济实力。

撤县改区之后，通过分析定陶区GDP大幅度提升，增幅位居菏泽市第一，公共财政预算大幅度上涨，第二、三产业占比增加，制造业服务业蓬勃发展且趋于多元化，可以看出定陶区经济得到迅速发展。

（二）就业率上升

撤县改区以来，定陶区将“就业优先”作为政府工作一大主线，居民的就业问题成为“民生工程”第一位任务，以及政府工作绩效考核的重要内容。定陶区始终坚持扩大就业、稳定就业的工作目标，通过合理安排高校毕业生、待就业农民工及就业困难人员的就业工作来解决广大群众的就业问题，已初步实现了就业工作向市场就业及统筹就业方向的转变，就业形势得到较好缓解。在撤县设区以来，已实现了城镇新增就业近3000人，比去年同期增加43%；转移农村劳动力就业近7000人，比去年同期增加0．02%；鼓励、扶持近200人实现创业培训，比去年同期增加7%；通过就业技能培训实现就业1200人，比去年同期增加0．2%。目前，定陶区城镇登记失业率统计结果为3．2%，比去年同期下降0．3%，就业率实现大幅度上升。

针对目前定陶区的现状而言，农村劳动力转移是提高就业率、解决剩余劳动力的主要方式之一，并且外出务工人员以青年为主；就近就地就业人员增多，定陶区政府大力实施就业优先发展战略招商引资，为当地人增加就业机会；返乡创业人员明显增多，政府落实有关政策，实现对返乡创业人员的帮扶。

（三）基础设施建设有所改善

定陶区为典型的城郊县，与菏泽其他县区相比，县域经济的发展比较落后，并且目前的空间规划格局存在较为混乱、缺少经济中心等问题。在撤县改区以后，定陶区被纳入中心城市的总体规划框架中，在菏泽中心城市空间格局优化及发展的同时，能够对定陶经济发展带来有效的促进作用，可以实现降低城乡二元结构的目标。

近年来，随着定陶区的基础设施建设升级，特别是通过城中村以及城市棚户区的改造来优化居住空间和配套服务设施的升级，使得土地利用率得到提高，空间格局得到优化；通过不断优化完善道路交通体系，定陶与周边城市的可达性也大大提高。

三、撤县设区产生的问题

（一）应防止虚假城市化

定陶的撤县设区促使在原城区位置新建大批小区，使农村人口大量汇入城市中，从而导致城市人口数量的大量增长，但是城市的基础服务、基础设施建设满足不了人口城市化的进程，可能无法在短时间内提供所必需的生活条件及就业机会，这将会增加城镇失业率，进而使得地方失业保障的压力增大。同时，目前定陶区的城市化进程主要依靠的是服务业的推动，而不是建立在农业、工业大幅发展的基础上，也使得居民在地域转换后不能实现相应的职业转换，这将会给未来的发展带来一系列人口、经济等问题。

（二）不利于市的管理

撤县设区的初衷是在城市发展遭到空间不足的妨碍时，这一行政区划调整可实现城乡建设统筹管理，有利于中心城市和所设区公共服务和基础设施的共建共享，以及优化城市空间发展格局，并同时在县城管理、建设和规划方面得到提高和优化，进而提高居民生活水平和质量。从以往实例来看，在经济发展水平比较高、空间规模比较大的中心城市，城市的继续发展往往会受限于土地资源的不足，周边的土地空间难以满足城市进一步的扩张，将该中心城市的县改为区，中心城市和县改区往往会实现双赢。但是中心城市在自身空间规划管理和经济发展水平等方面都存在不足的情况，如果盲目将城区周边的县设区，往往会给县城的发展带来不利的影响，并且市辖区过多会破坏城市事务治理，不仅会无法实现撤县设区的预期目标，往往还会使市级政府的管理负担加重。从新一轮的撤县设区浪潮中表现出来的主要原因是地方政府为了增加财政收入、扩大市区规模、促进经济发展、追求土地财政最大化而采取的行动。

（三）经济增长时效短

菏泽市在城市化过程中，为了实现城市竞争力的提升及城市发展空间进一步的拓展的目的，撤县设区调整是一个快速、有效的手段。而被兼并的定陶区，在基础建设等方面往往会得到更多的带动和扶持，带来一段经济快速发展时期。因此，在短期内撤县设区实现了市与区共赢的发展目标。但研究表明，撤县设区带来的经济增长效应往往是短期的，并且主要原因是由于前期进行的大量基础设施建设。撤县设区对地方的经济在第一年一般有着显著增长，但随着区政府对自身发展资源控制权的丧失，往往会大大降低其发展积极性，使得区域经济增长效应下降。所以，应理性对待定陶撤县设区对当地带来的积极经济效应，过了这一短期促进期将何去何从？市、区两级政府应该积极应对可能出现的问题和困境。