福建生态检察模式与探索

陈建飞　宁绍荣

摘 要：“绿水青山就是金山银山”，党的十八大以来，党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，对加快推进生态文明建设作出具体部署。近年来，福建省检察机关积极顺应生态文明建设新形势新要求，立足福建生态独特优势，积极探索和践行的“专业化法律监督+社会化综合治理+恢复性司法实践”的三位一体福建生态检察模式，于2016年被中央两办在《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中引用确认，成为全省乃至全国检察机关一个可复制可推广的好的经验做法。

福建检察机关围绕生态文明建设为主要目标，从原有的林业检察更名为生态检察，实现了环境、林业、国土、海洋等所有生态领域检察监督全覆盖，新时期新形势下的生态检察工作面临机遇、也更面临挑战：福建的青山绿水、空气清新是最大的资源与名片，但同样面临着无序开发、无良破坏的严峻形势；生态领域的立法、政策缺失问题仍然严重，生态检察承担的司法任务急、时间紧、担子重、压力大，在执法理念、机构设置、人员配备、硬件保障等方面存在很多不足与薄弱环节还需要高度关注、持续改进等等。

关键词：福建生态检察；特点；模式；探索

一、 福建检察机关探索生态检察模式发展历程及特点

（一）生态检察工作专门机制进一步完善。一是生态检察机构不断充实健全。全省检察机关加强生态检察机构建设，2015年全省原有林业检察机构已全部完成更名工作。而晋江、龙海、云霄等地检察院专门增设了生态资源检察科或成立专门办案组。着力构建重点打击、修复补偿、源头治理并重的新格局，打造福建生态检察模式，助力建设清新福建。二是制定了服务生态文明建设意见。如省检察机关制定出台了《关于进一步加强生态检察工作服务生态文明建设的意见》，龙岩市院出台《关于进一步发挥检察职能服务全国十佳生态文明城市建设的意见》、南平市院出台《关于进一步加强生态环境司法保护的若干意见》。这些规范性文件的出台，为福建科学发展跨越发展提供坚强的司法保障。

（二）突出打击危害生态环境资源犯罪行为。近年来，福建检察机关立足专业化法律监督，抓住危害生态环境资源突出问题，以专项工作为突破口，以点带面，构筑刑事司法保护机制。一是抓好司法办案工作。坚持以执法办案为工作中心，加大审查逮捕、审查起诉工作力度，在坚决打击破坏森林资源犯罪的同时，结合职能调整，加大打击污染环境和非法采矿等新类型领域犯罪。二是深入开展各类专项打击活动。如积极参加省委、省政府牵头组织的打击非法采捕交易红珊瑚专项整治活动，联合省法院、公安厅、林业厅开展打击破坏林地资源违法犯罪行动，配合省森林公安局开展打击破坏森林和野生动植物资源违法犯罪专项行动等等。二是加强诉讼监督工作力度。深入开展破坏环境资源犯罪专项立案监督活动。强化侦查活动法律监督。坚决纠正公安机关违反诉讼程序、滥用强制措施、刑讯逼供等违法情形。加大法院裁判的审查力度，及时纠正程序违法和文书错误，对事实罪名认定错误、适用刑罚不当等坚决提出抗诉，确保法律统一正确实施。近年来，通过强化诉讼监督工作，有效打击了犯罪，着力纠正执法不严、司法不公的突出问题，人民满意度日益提高。

（三）探索恢复性司法实践持续深入推进。一是推行生态修复制度。深入运用林业检察案件“补植复绿”工作的成功经验，在依法批捕、起诉生态领域案件的同时，责令涉案人员修复环境或者赔偿损失，切实将资源破坏和环境污染的损害降到最低程度。为规范生态修复工作，省检察院牵头与省法院、公安厅、司法厅联合制定《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和完善生态修复机制的指导意见》，对适用案件的范围、修复方式措施、生态修复协议内容等进行规范和细化，并在全国检察机关我省率先实行生态修复令机制，将生态修复情况纳入社区矫正人员考核依据。通过运用强制措施及刑罚手段的杠杆作用，探索生态修复司法工作机制，既有力惩治犯罪，有修复受损生态，实现法律效果、社会效果和生态效果的有机统一。

（四）积极参与生态环境综合治理。坚持治标与治本相促进，充分发挥惩治、预防、监督、教育、保护等职能作用，积极参与生态环境综合治理，着力解决问题，守护青山绿水。例如三明市检察院充分发挥检察职能，联合国土、水利等行政职能部门推进“沙溪河、巴溪河、文江河流域污染区域联动专项整治”行动，实地巡查污染源36处。龙岩市检察院推行“检企联络”、“检行共治”、“检民共创”社会治理模式，打造矿山污染治理新格局。德化县检察院推动跨区域部门协作，建立“四市五县”环戴云山生态保护司法联盟。此外，全省生态检察部门在参与生态环境综合治理、加强生态检察调研宣传、加强生态检察队伍建设等方面都取得了较好成绩，如武夷山市院筹划建设生态司法保护展厅，开展生态法制宣传，展示生态检察成效；福安市院建立户外预防职务犯罪暨林业生态宣教基地；龙岩市院制作的《那遍地盛开的山茶花》、闽侯县院制作的《我家住在闽江边》宣传片获得全国检察机关第二届微电影展播優秀奖；三明市院作为我省唯一参会单位在2016年5月份高检院主办的“全国生态环境保护检察监督高端论坛” 上就跨区划流域污染治理的做法和成效作了经验发言等等。福建省检察机关探索和践行“专业化法律监督+社会化综合治理+恢复性司法实践”生态检察模式成绩显著，三次在全国检察会议上作经验介绍，被纳入《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，写入最高检工作报告在全国推广。当然我们应当清醒地认识到我省生态检察工作还存在不少的问题和困难，如队伍的人员配备和业务素质还不能完全适应新形势的要求，地区间的工作开展不平衡，法律法规、司法解释及鉴定机制不完善影响办案效果等，这些都要引起的高度重视，认真调查研究，提出对策建议，努力推动问题解决。

二、 践行生态检察模式存在的现实困境

（一）专业化法律监督发挥不够充分

1.办理生态环境案件存在难点。一是破坏生态环境资源犯罪相较于其他普通刑事犯罪，在立案标准、情节认定、量刑标准等方面规定相对滞后，导致行政执法部门、公安机关、检察机关以及审判机关执法、司法尺度不统一，从而导致立案难，查处难。二是破坏生态环境资源案件涉及专门性问题多，司法鉴定、认定难。由于办理此类案件专业性强，在案件诉讼中往往需要专门机构进行检验、鉴定，由此形成的检验鉴定意见成为定罪量刑的关键证据，实践中往往因关键证据无法鉴定而无法起诉。

2.协作机制不够健全。行政执法与刑事司法衔接不够，信息开放共享不够，案件移送衔接不畅；自我省“两法衔接”信息平台开通以来，一些行政执法机关对检察监督的认识、理解、支持还有一个过程，有的有抵触心理，对两法衔接工作不积极主动配合，使得该项工作开展停滞不前。

3.生态检察职能未能充分发挥。由于部分生态检察人员的司法理念、行为习惯还仍停留在林业检察上，有的重打击轻修复、重配合轻监督，局限于片面的批捕、起诉工作，参与综合治理、生态修复、宣传预防工作还不到位。当前，生态检察队伍的素质能力与生态业务专业性强的特点要求还存在差距。

（二）生态修复体系监督制约机制存在法律和现实的困境

福建省检察机关开展“补植复绿“等生态修复以来，被毁林地得以恢复生机，取得积极成效，但一方面生态修复也存在不尽人意的地方，如“补植复绿”案件，部分当事人存在未按修复协议补植、补种，或在补植数量、质量上未达到要求，未能有效管护，存活率不高的问题。生态修复机制涉及的区域狭窄，大多局限在林业补植复绿工作，对其他重点区域少有涉及。此外，目前我省生态修复体系缺乏有效的监督制约机制，破坏环境资源犯罪发生后，犯罪嫌疑人、被告人虽与受损人签订生态修复协议，但该协议不具备法律上的强制执行力，而相关部门缺乏有力的监督措施，导致生态修复义务难以落实。虽然三明检察机关在全国检察机关率先实行生态修复令的形式作为监督生态修复的制约机制，对保障生态修复成效具有积极意义。但是生态修复令也存在法律和实践的困境：一是法律适用基础缺乏。从刑法理论上看，罪行法定是刑法最重要的基本原则。“法无明文规定不为罪”，“法无明文规定不处罚”。我国刑法对生态领域刑罚只是规定有期徒刑、拘役和罚金，并没有生态修复令等相关规定。二是未形成生态修复联动机制。生态修复令有效运行需要司法机关、政府部门以及社会公众多方参与。林业、环保、国土等部门对林业、大气、土壤等领域的生态修复工作，无论从对策还是成效方面都能起到专业指导。但是从目前现状看，生态修复的联动合作机制还不健全。三是生态环境存在难以修复的困境。生态修复最终目的是对受损生态进行弥补和恢复，但是现实中，生态修复易受季节等因素的制约和影响，修复周期长，部分案件承办人已经调离或更换岗位，缺少案件承办人的监督，生态修复往往会不了了之。目前，这些情况不可完全避免，生态修复令不能较好的发挥应有的社会效果和公益效果。

（三）参与社会化综合治理的积极性不高

我省检察机关虽然与行政执法部门会签了许多行之有效的协作配合机制，但有许多机制的落实仍停留在纸面上， 检察机关与行政执法部门联系不够紧密，信息开放共享不够，检察机关在参与社会化综合治理过程中找不准着力点、切入点。部分生态干警缺乏“大生态”意识，认为办好生态案件，不出错案就行，局限于片面的批捕、起诉工作。一些干警的司法理念、行为习惯仍停留在“末端治理”的层面上，并未向“源头防控”转变，并未充分发挥生态检察惩治、预防、监督、教育、保护等职能作用。生态检察干警的能力水平还有差距，参与社会化综合治理所运用的检察监督手段单一，不敢监督，不善于监督，缺乏监督刚性。

三、对践行我省生态检察模式的几点建议

当前，我省生态文明试验区建设正深入推进，生态检察面临着更艰巨的任务，全省检察机关应进一步强化责任担当，探索经验，把握规律，加强和改进生态检察工作，建设美丽福建提供有力司法保障。

（一）坚决惩处破坏生态环境犯罪。司法办案始终是生态检察的工作中心，检察机关应当关注本地区生态环境保护状况，研判破坏生态环境的形势，掌握生态环境保护工作中的隐患，有针对性地开展打击和预防犯罪工作。要与公安、法院积极沟通协调，适时组织开展专项打击整治行动，保持严厉打击态势。要落实最高人民检察院与环保部、公安部联合下发的《环境保护行政执法与刑事司法銜接工作办法》，完善信息交流、案件通报的机制。检察机关要切实履行法律监督职能。毫不松懈地继续抓好立案、侦查、审判的法律监督工作。

（二）落实好生态领域修复机制。认真贯彻省检察院、省法院、公安厅、司法厅联合下发的《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和完善生态修复机制的指导意见》要求，全面推进恢复性司法理念在破坏生态环境案件中的拓展，积极探索生态修复机制推广运用到水流、土地、矿产等领域，从刑事案件推广至行政案件。采取放流增殖，退茶（果）还林等、流域垃圾清理等形式多样的的修复模式。创新修复监督方式，探索实行生态修复令监督模式，强化调研，从立法、司法、制度保障方面推动生态修复令工作深入健康发展。将生态修复工作与社区矫正相结合，将生态修复情况作为非监禁刑罪犯在社区矫正期间表现考核的重要依据，实现惩治犯罪有修复生态的有机统一。

（三）抓好重点推进生态领域社会综合治理。检察机关应该立足实际加强调研，要突出问题导向，提高针对性，着重针对本地区生态环境保护状况和犯罪形势开展实证分析，为解决生态司法难题提供决策参考和理论指导。要以执法办案为中心，综合应用打击、预防、监督、教育、保护等手段，全面发挥检察职能，切实服务和保障生态文明建设。要进一步加强与外部环境的良性互动，发挥服务和保障生态文明建设的合力作用。进一步强化行政执法与刑事司法衔接力度，加强与农业、林业、国土资源、水利、环保等机关的协作配合，，创新环境保护联动执法工作模式，积极探索行政、民事、刑事“三位一体”的多元化保护格局。要充分利用网络、微信等新媒介开展宣传，提高社会公众对生态法制、生态检察的认知度和认同感，要多提炼、多总结工作的经验做法，多研究、多思考工作中存在的问题及对策建议，多出有分析、有价值的综合信息，为领导决策提供参考。

（四）着力增强履职专业素能。以司法体制改革为契机，充实生态检察队伍，有意识地培养一批擅长办理生态环境领域各类案件的高素质检察官。以“两提升五过硬”建设为抓手，坚持问题导向，有针对性地采取举办业务培训、岗位练兵、业务竞赛等多种形式，提高实战本领，解决“本领恐慌”，培养一批生态环境领域办案能手。加强生态检察理论与实务研究，提高专业化水平。严格落实司法责任制，加强员额检察官、辅助人员的规范管理，持之以恒规范司法行为，树立良好形象。

（作者单位：福建省建宁县人民检察院，福建 建宁 354500）