完善我国员额法官遴选制度的几点思考

丁毅诚

十八大以来，在党中央的顶层部属和中央政法委的直接推动下，新一轮司法改革以前所未有的力度推进。法官员额制作为人员分类管理制的两项基础性制度之一，也受到了包括法院系统自身在内的社会各界的广泛关注。自2014年度部分试点省市开展首批员额法官遴选以来，员额法官的遴选逐步在全国范围内展开。截至2017年，全国地方各级法院已全面完成员额法官选任工作，共遴选产生入额法官近12万名，部分地区已计划或正在推进第二、第三批员额法官选任工作。①在法官员额制全面实施并取得实质性进展的同时，全国各地法官遴选中存的一些问题也逐步浮现出来。如不对这些问题加以重视，并籍此对员额法官的遴选制度及时加以修正和完善，法官员额制的改革效果将大打折扣。

一、当前员额法官遴选中存在的几个问题

1、员额法官数量计算方法过于简单化。中央对员额法官的比例提出了39%的指导意见，并对部分办案工作压力大的地区适当增加了比例，这一比例本身基本是符合客观需要的。但各地法官直接采用“政法编制干警数量×员额法官比例=员额法官数量”的方法计算出单个法院应有的员额法官数量，却过于简单化。其实质是将“完成特定工作量的员额比例”简单化地等同于“具有法官身份的员额比例”。实践中入额的院庭长因其承担的行政事务并未减少而无法達到“单个法官每年的合理办案工作量”，实际仅承担“一定比例”的办案任务。②如果入额法官以其承担的实际工作量为标准折算成员额法官数量的话，则折算后的员额法官数量与按工作量设定的合理员额法官数量存在较大差距。以一个政法编制90人左右的中等规模基层法院为例，按39%的比例（不考虑预留比例情况）计算，员额法官为35个承担普通法官工作量的法官。入额法官按院长1人、副院长3人（刑事、民事、执行分管院长各1人）、专职审委会委员1人、庭长8人（立案庭、刑庭、民事庭、商事庭、行政庭、审监庭各人1、执行庭高配按2人计）、副庭长按庭长人数的1.5倍配置计12人，入额院庭长总计25人，占比约为71.43%，普通入额法官10人，占比约为28.57%。③作为测算标准的普通法官的办案工作量设定为1，全部入额法官的总办案工作量为35。按《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》确定的办案比例（以区间内的较高值计算），全部院庭长的办案工作量为15.7（院长1×0.1+副院长、专职审委会委员4×0.4+正、副庭长20×0.7），与设定办案工作量25相比，差9.3即员额缺口为9.3。即使基层法院副庭长工作量不减按普通法官计算，入额院庭长的工作总量也仅为19.3，与设定值相差5.7即员额缺口为5.7。

2、遴选主体内部化。新一轮司法改革以来，各省级行政区域纷纷成立了法官遴选委员会负责员额法官的遴选工作。但实际遴选过程中，法官遴选委员会均将其遴选权力授予各级法院行使，自身仅对各级法院报送的员额名单予以确认。因此，法官遴选的权力主体实际上是各级法院，在当前的权力体制下，最终的权力主体为各级法院党组。考核标准由各级法院党制定、考核过程由党组组织实施、考核结果由党组审核确认、入额名单由党组拟定上报。在这种遴选制度下，各级法院党组对入额人选有着完全的决定权，法官的统一遴选实际演变成各级法院的内部遴选。

3、遴选标准不统一、不科学。遴选标准的不统一包括纵向和横向两个方面。纵向的不统一即同一法院历次制定的遴选标准不统一，存在较大差异。横向的不统一表现在不同法院之间制定的遴选标准不统一，也表现在同一法院内部不同人员特别是院领导班子和普通干警之间遴选标准的不统一。除遴选标准的不统一之外，遴选标准的不科学、不合理也是较为突出的问题。比如，员额法官的遴选应当侧重于业务能力和过往业绩的考察考核，但有些法院制定的遴选标准过于侧重工作年限、与业务能力和业绩无关的奖励、荣誉、民主测评、甚至是否担任职务等，业务能力和工作业绩因为标准过于粗疏、区分度不高反而成为可有可无、无足轻重的因素。

4、遴选过程尚未做到公开透明。改革过程中有些试点法院在遴选过程较为公开、透明，不但公开了遴选的结果，也公开了作出遴选结果的各种依据。但中央改革办、中央政法委与最高人民法院在督察中也发现，有的法院遴选程序透明度有待提升，有的地方“只公布排名，不公布成绩”，有的组织面试后没有向未入额人员说明理由。④遴选过程的公开、透明是程序公正的基本要求，也是遴选结果具有权威性、被认可的重要因素。遴选过程不公开、不透明，不公平、不公正的情形时有发生，必然导致对遴选结果的质疑，最终消解员额制改革的合法性基础。

二、员额遴选制度不完善带来的消极影响

员额法官遴选制度的不完善，对法官员额制的实施带来了一定的消极影响，主要体现在以下几个方面：

1、案多人少的加剧。用“具有法官身份”的员额法官比例代替“承担合理工作量”的员额法官比例，在院庭长占入额法官主体且仅承担部分办案任务的现实情境下，法院案多人少的局面必然加剧。各地实施法官员额制改革后普遍地、大规模地招聘司法辅助人员（包括聘任制法官助理），以及出台从实习律师中招用临时法官助理等规定，即是案多人少加剧的一个方面的反映。普遍地、大规模地招聘司法辅助人员，不但带来了机构膨胀、人员管理的问题，人员素质也难以保障，其成本也可能比增加员额比例更为高昂。

2、遴选权威性与公正性的质疑。员额遴选的内部化、遴选标准的不统一以及遴选程序欠公开透明，必然对员额法官遴选的权威性和公正性受损。员额制改革之后，法院系统内部对遴选过程及结果多有非议，学界也有不少学者加以批评，⑤可见员额法官遴选的权威性、公正性正在因遴选制度的不完善、实施过程中的异化而不断消解。

3、法院内部矛盾的激化。员额遴选中的内部化问题，导致员额遴选很难排除人际关系因素的干扰，特别是民主测评所占比重过大，更使员额遴选演变成为人际关系的竞争。人际关系的过度竞争必然带来法院内部矛盾的激化。而标准的不统一问题、程序的不公开等问题又导致遴选的权威性、公正性受到质疑，从而进一步加剧了法院内部矛盾激化的复杂性。

4、法院内部行政化的加强。法官员额遴选的内部化以及事实上的党组决定权，使得党组事实上对法院干警的职业前景具有决定性的影响力。与改革前按年资晋升为助理审判员、审判员的制度相比，现行员额法官遴选制度赋予了院党组对法院干警更大的控制权。为了谋求职业发展，法院干警可能更乐于接受院党组的“领导”，从而使法院内部的行政化得以加强——而“去行政化”一度是本轮司法改革的目标之一。

三、完善员额法官遴选制度的几点建议

法官员额制体现的法官职业化、精英化改革方向，无疑是符合司法规律和客观要求的。但员额法官遴选制的不完善带来的消极影响也不容忽视。为减少改革的“阵痛”，使法官员额制改革步入健康发展的轨道，笔者建议从以下几个方面对员额法官的遴选制度进行完善。

1、科学确定员额法官数量。对于按身份比例确定的员额法官数量，应按其实际承担的工作量进行折算，计算出实际占用的员额法官比例，并对不足部分予以补足，以解决当前案多人少的困境。如某一法院按通常工作量设定的合理法官数量为35人，已遴选的35人按其实际承担的工作量折算为30人，则应补充5名承担标准办案量的法官员额。

2、统一员额法官遴选标准。员额法官的遴选标准应当主要依照《中华人民共和国法官法》的规定合理设定，具体可以考虑由省级法官遴选委员会在广泛征求社会各界意见的基础上科学制定统一的员额法官遴选标准和实施细则，避免法官遴选标准的随意性、差异过大的问题。省级法官遴选委员会统一制定遴选标准，既具有较高的权威，也因其较为超脱的地位而避免各种人际因素的干扰，因而能保障遴选的相对公正、公平。

3、合理设计遴选程序。遴选程序应当符合程序正义的基本要求，做到公开透明，对所有参与遴选的人一視同仁。遴选标准、遴选程序、候选人的有关资料、各项考核得分及详细依据、考试得分、民主测评得分等，均应向所有候选人及社会公开，使所有候选人及公众有机会对遴选过程提出意见，也有利于遴选的权威与公正。

4、强化法官遴选委员会的功能。员额法官遴选可参照公务员招录中“考”、“录”分离的作法，强化省级法官遴选委员会在员额法官的遴选中的主导地位，包括遴选标准的制定、考核结果的确认、遴选考试的组织实施等。强化省级法官遴选委员会的功能，可以有效隔离各种利益干扰，保障遴选的公平公正，强化员额制改革的正当性基础，保障员额制改革目标的实现。

[注释]

①何帆：《严格遴选程序，为司法责任制改革夯实基础》，载《人民法院报》2017年5月19日第2版。

②如最高人民法院于2017年4月10日发布的《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》第四条规定：基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%，基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%，中级人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的20%-30%。

③据笔者从互联网搜索公开可见的列明入额法官职务的法官名单中，院庭长入额比例最低的为宁波市中级人民法院，入额法官共99人，其中院庭长入额56人，占比56.56%，参见http：//www.nbcourt.gov.cn/Content.aspx？Aid=11426 ，2018年5月7日进入；最高的为云南省维西县人民法院，入额法官共17人，院庭长入额15人，占例为88.24%，参见http：//dqwx.ynfy.gov.cn/spryxx/58371.jhtml，2018年5月7日进入。总体而言，院庭长入额占比大致在70%左右。本文假设的院庭长入额比例与调查样本的平均数大致相符，故本文的假设也具有一定的合理性。

④何帆：《严格遴选程序，为司法责任制改革夯实基础》，载《人民法院报》2017年5月19日第2版。

⑤ 参见何帆：《严格遴选程序，为司法责任制改革夯实基础》中对法院员额制实施过程中存在的六大问题的分析，载《人民法院报》2017年5月19日第2版。

（作者单位：浙江省台州市黄岩区人民法院，浙江 台州 318020）