邮轮海事监管存在的问题及对策研究

李思强 汪国兴

摘 要：随着人民生活水平的日益提高，近年来我国的邮轮旅游人数显著增长。邮轮产业的迅速发展对日益繁忙的水上交通运输增加了压力，同时对海事部门提出了更高的要求，大型邮轮安全监管已成为一个热点问题。文中结合广州邮轮监管和发展现状，探索邮轮监管存在的问题及对策，提出服务邮轮监管的建议，完善我国邮轮安全监管制度。

关键词：邮轮 海事监管 安全

邮轮是指航行于水域并配备有较为齐全的生活与娱乐设施，专门用于旅游休閑度假的豪华船舶[1]。邮轮产业被喻为“漂浮在海上的黄金产业”，具有很强的经济带动效应[2]，近年来随着“一带一路”建设的推进和社会经济的快速发展，我国大型邮轮旅游业发展迅猛，在邮轮经济高速发展的同时，邮轮的监管也不容忽视，如何在确保安全的前提下，做好邮轮的监管和服务工作，是一个亟需解决的重要问题。

1.我国邮轮产业发展现状

随着我国经济的高速发展，中国市场越来越受到世界邮轮公司的重视，并呈现出强劲的发展势头。2002年1月，国内第一艘海上豪华邮轮“假日”号在深圳起航，开辟了上海至香港海上旅游专线；2009年，海南三亚的10万吨级邮轮码头建成，并开始建设25万吨邮轮码头，逐渐将其打造成亚洲地区最大的邮轮码头；2013年6月，皇家加勒比“海洋水手”号在吴淞口开启中国母港首航，拉开了世界邮轮公司抢占中国邮轮市场的序幕，也为中国邮轮产业的发展提供了强劲的动力。

2017年中国邮轮市场母港邮轮已达到18艘，邮轮船队规模不断壮大，市场竞争也日益激烈。据有关机构测算，2030年我国邮轮旅游人数将达到1000万人次，中国将成为世界上最重要的邮轮市场之一。

1.1广州港邮轮产业发展现状

2016年1月，“处女星”号以广州南沙港为母港开通固定航线，南沙港成为邮轮旅游常规始发地，广州正式开启邮轮旅游母港时代。随后丽星邮轮、星梦邮轮、歌诗达邮轮等三家邮轮公司先后在广州开展邮轮业务，截至2018年9月1日，广州港已经接待过4艘大型国际邮轮，累计进出港277艘次，进出港旅客达到104万人次，2017年广州邮轮年进出港旅客量已经位居全国第三。

广州南沙邮轮母港已全面开工，设计将建成1个22.5万总吨、1个10万总吨的邮轮泊位以及一座3.5万平方米的航站楼，年通过能力可达75万-100万人次，计划于2018年底完工，2019年投入运营，届时将极大促进南沙自由贸易港与各国文化的交流融合，成为广州“一带一路”中坚力量与粤港澳大湾区连通世界的重要纽带。

2.邮轮海事监管现状

安全是邮轮经济发展的根基[4]。不断壮大的邮轮经济给区域经济发展带来新动力的同时，也考验着海事部门服务邮轮经济健康发展的能力。我国多地海事部门从进出口岸查验、通航环境维护、船舶安全检查、海上应急搜救等方面努力为邮轮经济发展提供了安全保障，取得了一系列研究成果。

2.1海事部门现有的邮轮安全监管举措

天津东疆海事局组建打造星级邮轮监管团队，推行模块化安全检查机制，力求实现精细化监管。建立邮轮“健康档案”，整理所有到港邮轮五年内PSC 检查的缺陷，进行技术统计分析，找出影响船舶安全的薄弱环节，对邮轮实施从统一步骤到量体裁衣的重点检查，同时还编写了《国际航行邮轮港口国监督检查常见缺陷》，建立了东疆特色的邮轮监管体系。

厦门海事部门倡导邮轮安全诚信管理理念，改变邮轮靠港期间突击检查的模式，首次实施邮轮“开放式PSC检查”机制，开辟了“绿色通道”，实行弹性工作制，为到港邮轮提供快速的通关及查验服务，确保抵达厦门港的邮轮第一时间进行“体检”，即在邮轮进港前提前告知船长将进行PSC登轮检查，便于船方合理安排邮轮靠港时间，主动发现缺陷及时整改，有效提高检查效率。

上海海事局结合辖区特点，充分利用管理经验、方法和可用资源，以安全为底线，以服务为手段，以需求为导向，通过有效的过程监管，着力提高邮轮航行安全，通过优质的特色服务，着力满足邮轮实际需求。集中梳理国际公约中客船部分的相关条款，提炼出约百余条中英文对照检查要点，并编制《国际邮轮港口国监督手册》，提出了“国际邮轮全程跟踪管理服务”理念。

2.2广州海事邮轮安全监管举措

2016年广州南沙邮轮母港航线正式开通之前，邮轮监管在广州乃至广东辖区范围仍是个空白，没有经验可以借鉴[5]。经过两年的探索与实践，广州南沙海事处积极探索管理机制创新，着力提升智能监管服务水平，保障国际邮轮进出港口安全，促进口岸通关高效畅通，为邮轮母港建设提供专业优质的海事服务。

一是提升智能监管服务水平。广州南沙海事处依托广东海事智慧监管服务平台，划定电子警戒区、禁航区，定制开发国际邮轮重点应用功能，全天候为进出广州港国际邮轮提供全面的船舶进出港航行安全监控和海上交通信息助航服务；

根据广州港航道复杂，大型邮轮进出港必须单向通航的实际情况，广州交管中心与现场海巡船在重点航段、重点时段联合提供交通组织和交通管制服务，努力形成国际邮轮前后1海里范围“真空”，保障邮轮进出港口安全通航；

率先成立了全国首个自贸区无人机智慧口岸服务队，探索无人机监管服务，构建了交管中心远程指挥、智慧平台智能管控、无人机空巡覆盖、海巡船现场巡航的立体监管体系，海陆空全方位打造“南沙国际邮轮安全港”。

二是提升快捷通关服务水平。建设“单一窗口”，推行国际邮轮进出口岸申报审批无纸化，推动许可证单证远程打印功能落地实施，实现申报、受理、审批、打印全流程“一站式作业”，有效解决“最后一公里”难题；

优化邮轮通关服务模式，主动探索诚信船舶通关零待时和船舶代理诚信分级管理机制，该机制入选了南沙区服务自贸区十大创新举措之一，并被列为广州市可复制可推广经验，现已在广东和福建部分海事部门推广实施；

多次组织召集口岸查验单位开展联合登临检查，避免重复登轮检查，使邮轮进出口岸累计查验时间由原来的4小时缩短到了1小时以内，大大提升了邮轮的通关效率，方便了旅客上下船，减轻了船方的工作压力。

三是提升邮轮安全服务水平。邮轮证书种类繁多、船员变动频繁，广州南沙海事处建立完善邮轮监管台帐，分类整理妥當。整理所有到港邮轮在广州港历次PSC检查和日常监管中发现的问题及整改情况，并保持与邮轮代理、工作人员的紧密沟通，及时更新相关信息，提升监管效率。

在开展邮轮PSC检查时，推行模块化安全检查机制，力求实现精细化监管。将邮轮分为8个检查区域，对每个区域制定详细检查指南，每次登轮检查前，综合船舶安全档案，确立重点检查模块，航季时段内实现对邮轮的全面详细检查。

四是提升邮轮理论研究水平。组织PSCO、船员管理专家、防污管理专家等骨干力量成立邮轮监管攻坚小组，与武汉理工大学、广州航海学院等高校联合开展南沙自贸区国际邮轮创新性管理与服务研究课题，并结合南沙自贸区实际情况，提出服务邮轮母港发展的建议，形成了《邮轮海事安全管理与服务研究》、《南沙自贸区国际邮轮创新性管理与服务研究》等课题成果，编写《南沙海事处邮轮专项监管工作指引》，指导现场开展工作，形成南沙海事处邮轮监管的独有模式。

3.邮轮海事监管目前存在的问题

一是缺乏针对性的法律法规。我国有关邮轮的法律规定现在尚属空白，有关邮轮交通安全的规定尚未制定。公约中的规定是针对船舶安全做出的一般性标准，不能解决我国在邮轮监管中面临的所有具体问题，缺少具有针对性的安全监管规定。

二是执法力量及专业素质不足。目前大多数海事机构都没有成立专门的邮轮监管部门，一般都是当邮轮到港需要对其进行监管时，从其他部门或岗位抽调人员进行监管，这种人员配备模式一方面影响其他工作的正常开展，另一方面邮轮监管队伍的专业性也难以得到有效提高。同时，多数执法人员对专业英语的掌握不足，在检查沟通过程中，难免出现不畅，不利于工作的开展。

三是船员证书繁多，真假难辨。对于海事部门来说，邮轮停靠时间短，船员与乘客数量多，更新快，且邮轮船员证书种类繁杂，检查工作量巨大，监管任务重、责任大。船员分属于不同的国家，培训发证机构复杂，良莠不齐，各国所签发证书中的真假辨识与质量核查。在较短的靠泊期间内，需要保证邮轮各船舶、船员证书的有效性完整性符合公约法律法规与营运要求，监管难度较大。

四是多部门合作机制尚未建立。大型邮轮运输是集运输、旅游二者于一体的运输方式，安全监管较为复杂，不仅涉及到船舶本身的航行安全，船上运输的货物以及邮轮上游客的行为也会影响邮轮航行安全和环境保护，需要海事、旅游、边检与海关等多部门进行充分的协调共管。但是，目前多部门的协调合作机制尚未建立。

五是应急保障能力较为薄弱。以广州港为例，南沙邮轮母港位于广东海事局十大危险水域之一，左侧有虎门大桥和南沙游艇会，右侧有南沙客运港等，邮轮母港水域是船舶进出广州、东莞、佛山的咽喉，每天交通流达到 2000艘次，船舶交叉相遇概率大，碰撞危险系数高，是水上交通事故的多发地带。珠江口水域，也是台风、雾天、洪水等危害性季节性天气频繁，对船舶安全航行影响严重。目前，南沙区缺少水上应急搜救协调机构，如不能充分整合各个方面资源去应对水上突发事件，处置水上突发事件和风险的能力会比较薄弱，一旦邮轮在南沙水域发生水上交通事故，船上几千名旅客的水上应急救援将不能得到有效实施，所导致的后果会相当严重，不堪设想。

4.邮轮海事监管建议

4.1出台专门的邮轮海事监管规定

在邮轮监管方面尽管我国有相关政策和指导意见，但国内有关邮轮的法律规定明显滞后。2010年美国通过了《邮轮安全法》，在SOLAS公约、美国法典已有规定的基础上，对邮轮的设计、设施、结构和改造方面规定了一些特殊的要求。国内方面，海关、边检均已出台了专门针对邮轮的管理办法，建议交通部门尽快出台关于邮轮安全监管的更有针对性的管理法规及工作指引。

4.2加强执法队伍建设

针对邮轮执法人员安排专门培训，指导加强执法人员专业素养。一方面可以组织相关执法人员学习与客船检查相关的国际、国内法律法规，学习熟悉邮轮公司的安全管理体系，拓宽执法人员业务视野；另一方面可结合实际工作情况，开展面向海事现场检查的专项英语培训，营造浓厚的学习氛围，深入打造精湛队伍。

4.3开发船员信息管理系统

为满足邮轮船员证书核查要求，建议开发船员信息管理系统，包括船员电子证书系统和船员诚信档案管理系统。在每艘邮轮靠港前，提前提交相应的船舶、船员证书电子档案，系统根据国际国内最新的法律法规相关规定，检查船员是否已具备和更新相应证书，是否符合了公约的最新要求。根据船员的诚信管理，建立船员的诚信档案管理系统，对诚信度不高的船员作为重点检查对象。

4.4建立健全多部门协调合作机制

邮轮监管涉及多个政府和企业的多个职能部门，需要多家管理单位和部门之间建立有效的协调机制。各口岸单位应按照国务院“三互”大通关建设改革方案和交通运输部等四部委联合发文的要求，对邮轮的联合登临检查等机制进行有效探索和创新。并充分利用信息化等手段，建立健全协调合作机制，实现各监管主体之间“信息互换、监管互认、执法互助”，为邮轮运营提供更加便利、高效的通关环境。

4.5建设智能海上管控中心和应急搜救中心

邮轮上船员和旅客的人数众多，一旦发生事故将造成大量的人命伤亡和财产损失，形成极其恶劣的社会影响。建议由地方政府牵头，加大对海上智能管控的投入，建设智能海上管控中心；进一步整合水上搜救资源，完善水上应急反应机制，建设海上应急搜救中心。健全辖区拖轮、打捞船、危险品防控等海上应急处理资源库。组织编制针对邮轮海上突发事故的应急预案，根据预案要求培训相关人员的应急搜救能力以适任其岗位，及时组织人员进行应急演习。提高水上交通突发事件应急处理能力，确保邮轮水上遇到的突发事件得到有效处置。

参考文献：

[1]马楚瑶.远洋邮轮安全监管研究[D]： [硕士学位论文].大连：大连海事大学，2014.

[2]赵远哲，徐文玉.海事力量助推邮轮产业安全发展[J] .中国海事，2017（6）：67-68.

[3]杨毅军.大型邮轮进出广州南沙港区的引航安全[A] ：中国引航论文集，2017：225-229.

[4]谌强.我国大型邮轮安全监管研究[J]：中国海事，2015（7）：48-50.

[5]南沙自贸区国际邮轮创新性管理与服务研究[R].广州.广州南沙海事处，2016.