华侨在国内和海外的正当权益与加强保护的建议

张建安 熊建武 夏太平 陈有武 谭灿

（1.益阳职业技术学院，湖南益阳 413000；2.湖南工业职业技术学院，湖南长沙 410208；3.益阳市归侨侨眷联合会，湖南益阳 413000）

华侨是指定居在国外的中国公民，外籍华人通常意义上是指已加入外国国籍的原中国公民及其外国籍后裔，华侨和外籍华人在开展侨务工作中通常密不可分，华侨和外籍华人统称侨胞。我国是侨务资源大国，有6000多万海外侨胞分布在世界近200个国家和地区，其中华侨约600多万，外籍华人约5000多万，他们是中华民族的重要组成部分，是维护国家主权、安全、发展利益及促进中外友好的重要依靠力量，是我国不可替代的重要资源。

1 我国党和政府十分重视保护华侨的正当权利和利益

习近平总书记以实现中华民族伟大复兴的战略胸怀，提出“团结统一的中华民族是海内外中华儿女共同的根，博大精深的中华文化是海内外中华儿女共同的魂，实现中华民族伟大复兴是海内外中华儿女共同的梦”的重要论述；强调“海外侨胞对实现中国梦有不可替代的重要作用”；指出“把广大海外侨胞和归侨侨眷紧密团结起来，发挥他们在中华民族伟大复兴中的积极作用，是党和国家的一项重要工作”；要求侨务部门做海外侨胞和归侨侨眷的贴心人和侨务工作的实干家。我国《宪法》第五十条规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法维护海外侨胞权益”。党的十九大报告提出：“广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷，共同致力于中华民族伟大复兴”。2018年3月4日下午，习近平总书记率先探望了全国政协侨联界委员并参加联组会。今年的政府工作报告也提到“要认真落实侨务政策，维护海外侨胞和归侨侨眷合法权益。”

2 华侨的法律界定

《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》（以下简称《归侨侨眷权益保护法》）第二条的规定“华侨是指定居在国外的中国公民。”

《国务院侨务办公室关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》（国侨发〔2009〕5号）对《归侨侨眷权益保护法》第二条的“定居”做了更为详细的规定：“定居”是指中国公民已取得住在国长期或者永久居留权，并已在住在国连续居留两年，两年内累计居留不少于18个月。

“国侨发〔2009〕5号”规定：（1）中国公民虽未取得住在国长期或者永久居留权，但已取得住在国连续5年以上（含5年）合法居留资格，5年内在住在国累计居留不少于30个月，视为华侨。（2）外籍华人是指已加入外国国籍的原中国公民及其外国籍后裔；中国公民的外国籍后裔。外籍华人经批准恢复或取得中国国籍并依法办理来中国落户手续的，视为华侨。

“国侨发〔2009〕5号”还规定：中国公民出国留学（包括公派和自费）在外学习期间，或因公务出国（包括外派劳务人员）在外工作期间，均不视为华侨。

3 华侨的正当权利和利益及其保护

由于华侨居住地点涉及国内、国外，华侨的正当权利和利益也可以划分为国内和海外两个方面的权益。在全球化浪潮冲击下，国际社会非传统安全问题凸显，如经济安全、生态安全及高危传染性疾病等。海外华侨面临的安全形势越来越复杂，风险系数越来越高。对于华侨在海外生存权和发展权受到的侵害和干扰，我国有责任和义务遵循国际法保护其正当权益，也应善用国际法保护其正当权益。维护好海外华侨切身利益和正当权益也是实现中国国家利益的重要内容。

3.1 华侨的国内权益及其保护

华侨依法享有《宪法》、相关法律、行政法规及地方法规和规章、政策文件等规定的政治权益、经济财产权益、社会保障权益、捐赠权益、出入境权益、境外权益、司法救济权益等七个方面的权益，同时依法享有国家行政、司法部门的各种救济措施，并且还有国家民政部门、统战部门、教育、外事侨务等部门的各种特殊政策优待。这里就不再多述。

3.2 华侨的海外权益及其保护

联合国的人权机制是保护海外华侨的有力武器，中国可以通过加入相关国际公约，利用相关国际组织的各项机制，为海外华侨权益保护建立更为全面的基础。如果海外华侨的住在国也加入或批准了相关公约，则其权益同样受到平等保护，可以依据公约来保护自身正当权益。

（1）根据《联合国宪章》、《世界人权宣言》和国际公约等国际法，华侨在海外享有平等人权。

维护所有人包括国际移民者的平等人权是联合国一项基本宗旨和原则。《联合国宪章》关于人权保护的一般性、原则性规定，为国际人权保护提供了法律基础。《世界人权宣言》明确规定：每个人生下来都拥有自由，都是平等的，人人都应有同样的基本权利和受到应有的尊重。

《公民权利与政治权利国际公约》从不同领域对人权保护作出了具体规定，特别强调了人身安全的重要性：无论哪个国家的居民，没有确实证据就不能对其实施迫害行为。第二条进一步指出，缔约国有义务保护管辖范围内所有人的人权，包括外国人。

《非居住国公民个人人权宣言》则详细规定了“外侨”——在一国境内但非该国国民的任何个人的基本权利和自由。具体包括：第一，如果外侨没有触犯当地法律，居住国就不能肆意对外侨进行抓捕或迫害，以及提出一些不平等的要求，外侨依法享有人身自由；第二，不能非法干涉外侨的隐私、家庭住宅和通信；第三，在法院、法庭以及其他司法机关前，在依照法律的诉讼当中，外侨享有平等的待遇和权力，且有时要提供必要的翻译和适当的帮助；第四，自由的选择婚姻对象并与之组建家庭，此选择不受他人左右和侵害；第五，自由选择自己的宗教信仰，个人思想观念不受侵扰；第六，保持自己语言、文化和传统的权利；第七，保证侨民的财产自由，侨民收入以及资产流动不应受限制。此外，该宣言还规定了外侨享有言论自由的权利；离开居住国的权利；平等的集会权以及单独或与他人共有财产的权利。虽然该宣言的权利内容不能覆盖海外侨民的所有权益。

专门针对国际移民工人权利的《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》明确规定，“缔约国依照关于人权的各项国际文书，承担尊重并确保所有在其境内或受其管辖的迁徙工人及其家庭成员，享受本公约所规定的权利，不分性别、种族、肤色、语言、宗教或信仰、政治见解或其他意见、民族、族裔或社会根源、国籍、年龄、经济地位、财产、婚姻状况、出身或其他身份地位等任何区别”。另一方面，国际移民群体也是社会弱势群体，作为其中的妇女、儿童、老人、残疾人、少数群体等更是弱势群体中的弱势群体。联合国为此也做了很多努力，制定了《消除一切种族歧视公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》、《残疾人权利公约》、《联合国保护被剥夺自由少年规则》等国际条约，并根据这些条约设立了专门机构负责监测各成员国遵守保护弱势群体权利公约义务的情况，追究各国侵犯弱势群体权利的责任。目前《联合国老年人公约》也在制定中。

《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》及《关于打击海、陆、空偷运移民的补充议定书》等，均切实保护被贩运移民。

《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体人的权利宣言》、《德班宣言和行动纲领》都明确规定：各成员国政府保护移民不受歧视、不受种族主义和仇外心理的打击，特别是采取有效措施，保护移民者的人权不受侵犯。

（2）根据区域性人权公约，在区域范围内，华侨享有公民权利、政治权利以及经济、社会和文化权利等权益。

欧洲、美洲、非洲等地的国际政府组织也出台了区域性人权公约，是跨国移民权益国际法律保护的重要补充。

1953年9月生效的《欧洲人权公约》是第一个区域性国际人权条约，对欧洲委员会成员国人权保护进行了详细的规定，并设立了欧洲人权委员会和欧洲人权法院，确保公约得到有效执行。当华侨处于公约缔约国并在该缔约国管辖下受到损害时，可以利用个人申诉制度，向欧洲人权法院进行申诉，维护自身权益。

《美洲人权公约》于1969年11月经美洲国家间人权特别会议通过，较详细地规定了应予保障的20项公民权利、政治权利以及经济、社会和文化权利，该公约还成立了美洲国家间人权委员会和美洲国家间人权法院以便保障公约的实施。处于公约缔约国境内的华侨，满足一定条件，可以通过向美洲国家间人权委员会申诉或借助有关缔约国或者美洲国家间人权委员会向美洲国家间人权法院申诉，维护自身权益。

“非洲统一组织”于1981年通过《非洲人权与民族权宪章》，是非洲国家在人权和民族保护方面迈出的具有里程碑意义的一步。这部宪章既涉及公民权利、政治权利，又涉及经济、社会和文化权利；既涉及民族权利，也涉及个人权利，同时还规定了个人义务。同时为确保人权和民族权利在非洲得到切实保护，公约设立了非洲人权和民族权委员会与非洲人权和民族权法院。根据规定，当华侨权益在宣言及其议定书的缔约国境内受到损害时，可以向非洲人权和民族权委员会提出申诉，也可在满足条件时向非洲人权和民族权法院提起诉讼，维护自身权益。

（3）华侨享有我国加入的国际公约及双边协定所规定的各项权益。我国于2016年9月29日发布《国家人权行动计划(2016—2020年)》，对公民的经济、社会和文化权利、公民权利和政治权利及少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等特定人群体权利做出具体规定，确保全体人民，包括海外华侨的各项权利得到更高水平的保障。

4 华侨正当权利和利益保护的不足及加强保护的建议

华侨华人相对于国内13亿多人口来说数量不算多，但始终同国家民族前途命运紧密联系在一起，在不同历史时期为中国的革命、建设、改革作出了重要贡献，切不可视其为“小众”。应树立“大侨务”、“大包容”观念，从团结一切致力于中华民族伟大复兴的爱国者的高度认识和把握侨务工作。

我国改革开放至今已走入第40个年头。40年来，华侨华人积极参与中国的经济建设，第一时间从海外带来了资金、技术、人才和先进的管理经验。华侨参与改革开放，不但来得早，而且贡献大。改革开放以来，华侨回国创业热情高涨，侨资企业数量在全国外商投资企业中约占70%，投资额约占中国利用外资总额的60%。美国法律政治学者、国务院侨务办公室华侨服务法律顾问张军曾说过：“海外华侨有力推动了中国改革开放的进程，是实现中华民族伟大复兴的一股重要力量，在中国的发展建设中发挥了重要而独特作用。”然而，由于多方面的原因，华侨正当权益的保护方面还存在着诸多不足。

（1）目前我国还没有保护华侨的专门法律，有关华侨正当权利和利益保护，属于多个部门分头管理，不便于统一管理，最好是集中归口到一个部门管理。

这次深化党和国家机构改革，明确由中央统战部统一管理侨务工作，凸显了侨务工作在党和国家工作全局中的重要性。应以此为契机，在党对海外统战工作的集中统一领导下，理顺体制机制，加强部门协调，形成共同推进侨务工作的合力。

（2）目前，关于华侨正当权利和利益保护的规定，散见于一些法律、法规、规章及地方政策文件之中，操作性不强并且实际上没有执行到位，有些是没有明确的规定。例如：1）法律规定华侨在国内办理相关事务可以凭本人护照证明身份，但在实际生活中，华侨凭护照在国内入住酒店，办理交通、金融等业务都十分不便。2）华侨身份确认及办理回国定居方面，有的事实上已经回国生活但长期没有申请落户，有的国外居留证明材料过期，有的国内原身份信息与现身份信息不一致。侨务、外事、公安等部门应加强协作，明确华侨身份标准，保障华侨回国定居权益。3）华侨在国内参加社会保险的转移接续办法不够明确，一些华侨由于原人事档案缺失，无法办理社保和退休手续，应完善和落实华侨参加社会保险有关政策，将符合条件的华侨纳入社保范围。4）华侨外籍子女在国内入学难，专门面向华侨子女开设的国际学校数量不足、规模偏小，无法满足需要。应关心解决华侨子女教育问题，为归国侨胞消除后顾之忧。5）国内还有70多万贫困归侨侨眷，应按照精准脱贫的要求，重点做好侨界贫困家庭基本保障和关爱帮扶工作，确保他们如期脱贫解困。6）侨商投资应一视同仁，但实际上存在规模大小而差别对待的现象。

为规范涉侨行政行为，优化华侨公共服务，依法维护华侨各项正当权益，应当着力解决华侨迫切诉求，充分保障华侨依法有效行使各项政治权利，支持侨胞有序参与政治生活，充分发挥侨界人大代表和政协委员表达诉求、参政议政、建言献策的重要作用。与此同时，应适应对外开放持续深入、我国公民移居海外规模不断扩大、华侨权益保护需求日益强烈的新形势，将制定华侨权益保护法列入十三届全国人大立法规划，抓紧研究起草，通过立法将党的十八大以来习近平总书记关于侨务工作的重要论述和党中央对侨务工作的重大决策部署转化为国家意志，为维护华侨权益提供有力的法律依据和全国统一的侨务法律、法规、政策体系。此外，还应注意华侨权益保护立法与国籍法、归侨侨眷权益保护法等法律以及相关国际条约的衔接，提高立法的有效性和可操作性，并对已经实施多年的归侨侨眷权益保护法进行修改完善。

（3）保护华侨海外正当权利和利益，应进一步明确和加强海外领事保护。维护海外华侨权益，在坚持以政府为主导的同时，应充分发挥华侨团体、开展海外业务的律师事务所等民间组织的作用，把各方力量整合凝聚起来。一般领事职务中明确规定领事官员有权保护派遣国及其国民的权益，但是我国签订的领事条约中都未对“领事保护”有明确定义，所以涉及领事保护内容不尽相同。一般条约中领事保护内容涉及“领事通知权”、“与派遣国国民联系”、“财产继承和遗产保护”、“指派监护人或托管人”、“发生事故时提供援助”、“对派遣国航空器提供协助”、“采取强制性措施和调查措施”等。此外，在一些双边领事条约中，缔约双方还会根据彼此关切加入一些特有内容，如中国与俄罗斯等国领事条约明确规定，遇有派遣国公民被逮捕或受到任何形式的拘禁，接受国主管部门应在上述情况发生之日起四天内通知派遣国使领馆；中国与澳大利亚领事协定明确规定缔约双方建立定期领事磋商制度；中美、中加领事条约中规定领事官员有权给本国国民供给装有视频、衣物、医用药品、读物和书写文具的包裹；中意领事条约规定遇有派遣国国民在领区内被接受国当局宣布强迫离境或驱逐时，接受国应当事先通知领馆。

目前，与我国签订双边领事条约的国家不到与我建交国家的三分之一，这对于广泛保护海外华侨权益是远远不够的。一方面应继续通过谈判增加中外双边领事条约的缔结数量。另一方面，对于未建立外交或领事关系的国家，可以借鉴“欧盟公民在第三国的外交和领事保护”的做法，加强与华侨住在国第三国的联系，通过双边条约的形式，让第三国代为保护华侨的人身和财产安全。另一方面，也应引导华侨自觉遵守住在国法律，尊重当地民族宗教习俗，更好地维护海外中国人的形象。

（4）创新华侨正当权利和利益保护的方式和手段，充分发挥侨务资源在中华民族伟大复兴事业中的作用。1）把促进侨务事业发展同服务国家发展大局紧密结合起来，加大引进侨智侨资力度，充分发挥海外侨胞和归侨侨眷在推动我国创新发展、维护和促进祖国统一、增进中外友好合作中的独特作用。2）加强对外国相关法律规定的研究，完善我国引智工作政策措施，为引进的海外人才提供有效保护。把引进海外专业人才和科研团队作为今后一个时期侨务工作的重点方向，建立使用和管理相对灵活、来去自由的体制机制，做好政策支持、事业扶助、生活保障等各类服务，确保人才引得进、留得住、流得动、用得好。3）建设华侨华人创新创业示范基地，既要积极推进，也要根据条件稳步进行，防止“扎堆儿”，真正培育一批成功创业的侨资高科技企业。4）积极引导和支持华侨华人积极参与“一带一路”建设，发挥他们熟悉情况、融通中外的优势，助力国内企业“走出去”，与“一带一路”沿线国家实现各领域务实合作，携手长远共赢发展。