农地“三权分置”需要完备的顶层设计

葛丰

《农村土地承包法修正案（草案）》二次审议稿近日提请全国人大常委会审议。本次农村土地承包法修订的主要任务是落实“三权分置”制度。

农地“三权分置”，是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权分置并行。“三权分置”改革的核心，是在明确农村集体经济组织成员依法享有土地承包权的基础上，通过农户承包权与经营权的分离，顺应农户依法、自愿、有偿流转土地经营权的意愿，引导土地经营权有序流转。

这项改革的必要性显而易见，其所针对的突出矛盾主要集中在：

一方面，土地是经济增长不可或缺的基本要素，而中国又是一个人地关系高度紧张的国家，因此，要促进中国经济持续健康有序发展，就必须加快中国土地市场化改革的步伐，充分发挥价格机制、竞争机制和供求机制在土地资源配置中的主导作用。

另一方面，受制于原有制度框架，我国农村土地市场化程度至今仍处在起步摸索阶段，其真实水平不仅远低于城市土地市场化程度，甚至在农业诸要素中也是市场化程度最低的。结果就是，细碎并且难以流转的农地既不利于农业适度规模经营，推动现代农业发展，也不利于农户充分实现以土地为核心的财产权利，分享发展的成果。

所以说“三权分置”是在新的历史条件下，农村改革进程中又一重大制度创新。这一创新直面发展过程中重大体制性机制性障碍，呼应人们对切身利益的关注，以及对美好生活的向往，因此其一经提出，就迸发出强大的生命力。

在探索实践初见成效的基础上，现阶段“三权分置”改革的迫切任务，是要在进一步加强完善顶层设计的前提下，不断提高这项改革的系统性、整体性、协同性，否则，单骑突进的重大改革很可能会因为基础不实或配套不足而效益递减。

“三权分置”改革的顶层设计要解决的问题有很多，尤其要重点解决好两个問题：

其一是如何尽快补上农民社保“欠账”的问题，因为长期制约农地流转的一项主要顾虑，是我国农村依然保有数以亿计保障水平不高的农民，而即使是已经转移至第二、第三产业的进城务工者，他们所获得的社会保障也相对有限，因此在这种情况下，基于稳定或安全性考量，农地改革往往不得不服从于一项约束性安排，即农民保有一定地权，以此承载基本就业、居住、养老等保障功能。

其二就是如何充分保障农户自愿的问题，因为坚持农村土地集体所有是农村改革的一条底线，而这条必须坚守的底线在现实中，可能会在处置不当的情况下，导致农地产权在一定程度上被“虚置”，再加之分散的农户在面对机构化的谈判对手时，本就属于相对被动、弱势的一方，因此，这就需要顶层设计在调整规范集体、村民和第三方经营者之间关系时，对村民有提前、适度的保护性安排。