全球经济治理新范式

陈伟光 蔡伟宏

摘 要：全球经济治理范式是建立在其框架基础上的权威、制度和观念三要素决定的。全球金融危机以来，权威分散、观念多元以及制度创新的结构性变化推动全球经济治理范式加快转型。反映权力平衡、多元理念、共同发展导向的“新多边制度秩序”是未来国际社会应有的取向，“一带一路”建设以及中国所倡导的开放、包容、普惠、共享的全球化模式，是这种全球经济治理新范式的体现。

关键词：全球经济治理；范式；权威；制度；观念

中图分类号：F014 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）08-0035-10

作者简介：陈伟光，广东外语外贸大学教育部战略研究基地“21世纪海上丝绸之路与区域创新国际战略研究中心”研究员；蔡伟宏，广东外语外贸大学金融学院副教授 （广东广州 510420）

2008年金融危机爆发后，全球经济治理陷入困境，全球公共产品的供应和需求之间的矛盾突显，全球经济治理机制的合法性与有效性倍受质疑，全球经济治理体系变革受到世界各国各界人士的广泛关注。鉴于全球经济的治理失灵和治理赤字，中国向国际社会作出了积极回应，并提出系列政策宣示。中国共产党第十八届五中全会公报强调，“积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体”。党的十九大报告进一步提出，“中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”，表达了中国深度参与全球经济治理体系变革的意愿和责任。体系变革意味着范式的根本转型。这是因为，范式塑造了全球经济治理基本要素以何种方式相互结合来形成秩序，随着范式的变化，要素相互结合模式也相应发生变化①。

一、全球经济治理及其范式：概念、关系与研究路径

全球经济治理是脱胎于、并相对独立于全球治理的一个理论范畴和集体行动。作为一个学术命题，全球治理是在20世纪90年代开始兴起的理论学说。进入21世纪后，全球经济治理从全球治理话语体系中分离出来，并在全球金融危机以后成为理论研究的热点。实际上，20世纪初全球经济合作与治理的早期实践就在西方国家主导下开始推进和扩展，第二次世界大战结束后开创的布雷顿森林体系是全球经济治理实践过程中发展形成的典型制度安排。全球经济治理是国家和非国家行为体对全球经济合作中的共同问题进行协调和处理的过程，也是世界经济秩序的形成和维持过程。相当程度上，全球经济治理是对全球市场经济运行的一种管理，表现为对全球性市场失灵的调整、干预和调控的合作，也是对全球经济运行结果不公正的纠偏隋广军、陈伟光等：《中国参与全球经济治理的战略：未来10-15年》，《改革》2014年第5期。。全球经济治理框架体系由治理的目标、主体、客体、机制以及结果构成俞可平：《全球治理引论》，载俞可平主编《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第13页。。

治理主体的多元化是现代治理的共同特征。一般而言，国家政府、全球公民社会和跨国公司是全球经济治理的三大支柱（见图1）。在“无政府状态下”，国家作为国际体系的基本单位，是国际政治经济的主导行为体，在全球经济治理中，民族国家特别是其中的大国是治理的权力中心，在治理制度设计、治理秩序的塑造上发挥核心作用，相当长的时期内全球经济治理体现为典型的霸权治理的特征，一些发展中国家的代表性和话语权得不到应有的体现。全球公民社会是全球公民及其运动所形成的组织和网络，除政治、安全等领域的全球性问题以外，在经济领域如可持续发展问题、贫困问题等，全球公民社会在治理中也发挥越来越重要的作用。跨国公司是全球市场的关键主体，也是全球经济微观治理最活跃的行为体，对国家行为体的相关政策以及国际经济制度的塑造起重要的影响作用。

治理机制是全球经济治理领域“汇聚着行为体预期的一系列默示和明示的原则、规范、规则和决策程序”D. Krasner， International Regimes， Cornell University Press， 1983， p. 2.。不过，因为“机制并不具备行动的能力”，而“组织机构能够对事态做出反应”，所以机制常常附带有组织Andreas Hasenclever， Peter Mayer and Volker Rittberger， Theories of International Regimes， p. 11.。具有超越主权意义的正式国际组织（世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织）是传统的全球经济治理的重要机制，一些国际峰会机制如G7和G20是全球经济治理的重要平台，尤其G20峰会机制，是发达国家和新兴市场国家共同参与全球经济治理的标志，也是全球经济治理改革议程酝酿和新制度塑造的核心平台。

治理客体是治理所针对的问题，在全球经济治理中涉及的全球性问题主要有五大类：一是全球宏观经济协调问题，针对各国财政政策、货币政策和汇率政策存在差异和相互溢出，有必要在全球范围就宏观经济政策进行合作与协调。二是全球货币和金融问题。为了防范和化解金融體系的风险，有必要建立国际货币、金融市场和金融机构监管的全球合作与协调机制。三是全球贸易投资治理问题。针对贸易摩擦和贸易纠纷问题，需要建立促进贸易投资自由化和便利化、化解贸易争端的解决机制。四是全球能源资源协作问题。即包括气候变化在内的环境、资源和能源的合作与协调。五是发展与贫困问题。鉴于全球化伴随的整体经济增长与全球经济日益不平等之间的矛盾，缩小南北国家之间收入差距，需要建立以减少贫穷为目标的多边合作与治理陈伟光：《全球治理与全球经济治理：若干问题的思考》，《教学与研究》2014年第2期。。

治理结果是治理“善治”目标实现程度，体现为治理的有效性和合法性。对世界经济来讲，增长是否稳定、收入是否公平、发展是否可持续以及贫困是否得到改善等都是衡量治理结果的标准。大部分学者相信，包括全球经济治理在内的全球治理对于维护公正的国际秩序是有效的，而且以一定的评价标准可以测度这种效果俞可平：《全球治理引论》，载俞可平主编《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第18页。。

范式是基于本体论、认识论和方法论过滤而提炼出的总体式样和基本模式，作为一种实践活动，全球经济治理的范式是该体系的本质特征和内在表现。治理主体、机制和客体三要素所构成的体系框架是范式的基本形态和外在表现，治理范式质的规定性是超越治理框架的权威、观念和制度三个内在要素决定的。一般而言，治理框架是治理范式的基础，主体——机制——客体的整体所反映和提炼出来的权威——制度——观念的结构才是范式的刻画和本质属性。

图1 全球经济治理范式建构

资料来源：作者根据相关资料自制。

第一，观念（Ideas）是主体或行为体表现出来的思想、理念和价值观。治理主体的一系列治理行动包括设定治理目标、处理与其他治理主体的关系（接受或排斥）、制定治理规则以及建立治理绩效评价标准等，都受到主体治理观的影响。治理观念是治理权威主体的价值观在治理问题上的反映，也即权威主体的治理观。

第二，制度（Institution）是原则、规则和机制的提炼和抽象。在全球经济治理中，国际组织总是被嵌于国际机制之中，它们起着监督、管理和调节国际机制运作的作用Robert O. Keohane， International Institutions and State Power： Essays in International Relations Theory， Boulder （Col.）， Westview Press， 1989， p. 5.。如果国际机制无常设的组织机构，那么依靠的就是参与者的共识和默契而“自我实施”。新自由主义学者基欧汉将国际机制的概念扩展到了国际制度，把国际制度定义为“管理世界政治各个要素的规则和帮助实施这些规则的组织”Robert O. Keohane， “International Institutions： Can Interdependence Work”， Foreign Policy， Spring， 1998， p. 82.，以便更全面地反映国际社会由规则和组织构成的制度体系。

第三，权威（Authority）是权力概念的拓展，全球经济治理的权力在很多方面体现为权威。权威是治理主体的权力、影响力和话语权的有机构成，权威也意味着权威主体采取的治理行动及其所提出的制度规范容易获得其他行为体的认可。治理结果大部分取决于权威主体的治理能力和努力程度以及治理制度体系的合法性。

上述分析表明，作为源自于国际社会实践和问题导向的理论命题，全球经济治理是个主体多元、内容庞杂、层次繁多的综合性理论体系，应综合多种理论以分析折中主义为原则加以研究。

现代国际政治传统理论范式研究集中讨论现实的某一特殊领域或单一因果机制，影响最大的三大理论范式是现实主义、自由制度主义和建构主义，权力、制度与观念三大核心要素构成了三大学派研究的关键变量。2003年，希尔和卡赞斯坦提出分析折中主义，这种研究方法试图在不同的理论和叙事中，区分、转换和选择性地运用概念、逻辑、机制和解释[美] 鲁德拉·希尔、彼得·卡赞斯坦：《超越范式：世界政治研究中的分析折中主义》，秦亚青、季玲译，上海人民出版社2013年版，第2页。。为了解决理论范式在本体论和认识论上的不可通约性，弥补现有主流理论范式之间的对立和差距，实现范式融合，它试图挖掘出不同理论构成要素之间的实质性和实践性联系。

单一理论范式的论证模式，不容易识别复杂现实问题的真相。而将权力结构、多边制度和观念认同三个变量进行整合，有助于复杂问题的形成与解决刘胜湘：《国际关系研究范式融合论析》，《世界经济与政治》2014年第12期。。全球经济治理范式问题恰是可在现实主义、自由主义和建构主义之间建立“联系”的研究议题。三大理论都对全球经济治理做出了不同维度的分析，但是彼此间固有的范式隔阂和不可通约性不利于现实性强的全球经济治理复杂问题研究。

二、全球经济治理范式转换的动力：权威、观念和制度的互动

全球经济治理的发展演进，主要表现在治理主体日益多元、治理对象和治理领域逐渐扩展、治理机制不断细化和多样化等。而全球经济治理的范式反映治理权威、治理制度和治理观念三者对全球经济治理的塑造。权威——制度——观念三要素结构性的变化意味着全球经济治理的范式转型，但就全球经济治理范式的三要素而言，获取权威能力或者说权威生成最为关键。

全球经济治理范式中的治理权威的实现取决于社会认同的建构。与国家主权不同，全球经济治理不存在依靠宪法和法律实施的权势等级次序。从本质上说，治理是一些操控机制（Control or Steering Mechanisms）的体系，在这些体系内部，一些行为体试图去调节其他行为体的行为或看法，这两者之间的互动构成了治理的内在结构和机制James N. Rosenau， Along the Domesticforeign Frontier： Exploring Governance in A Turbulent World， Cambridge：Cambridge University Press， 1997， pp. 146-147.。治理权威根据表现形式的不同，分为三种形态，分别是战略性权威、政治权威和认知权威。战略性权威指主体由于掌握军事、经济以及其他自然资源、人力资本等战略物质资源而具有的权威性，一旦获得，在较长的时间内都会得到保持门洪华：《关于美国大战略的框架性分析》，《国际观察》2005年第1期。。政治权威指主體“政治权利和义务”的合法化，即对主体对全球经济事务的正式和非正式管理的权力正当性的认同J. G. Ruggie， “International Regimes， Transactions， and Change： Embedded Lliberalism in the Postwar Economic Order”， International Organization， Vol. 36， No. 2， 1982， p. 380.。认知权威是指主体因其制度地位、实践经验或（和）信息获取特权而具有的话语权A. Broome and L. Seabrooke， “Shaping Policy Curves： Cognitive Authority in Transnational Capacity Building”， Public Administration， Vol. 93， No. 4， 2015， pp. 2-3.，而制度的成功根本上取决于行为体之间存在共同的实践话语（Practical Discourse）李滨：《全球治理中理念的作用》，《战略决策研究》2014年第1期。。

由于权威可以与战略性物质资源相分离，因此潜在的权威主体不仅有主权国家，而且可以是政府间国际组织、跨国非政府组织、跨国公司、公民社会等多种类型的行为体。全球经济治理不但涉及物质性公共物品的提供，更涉及国际规则的制定，在一个日益制度化的相互依赖的世界，一定形式的国际制度是全球治理开展的前提条件。而缺乏物质力量的非国家行为体也可能通过影响规则而影响全球治理结构，从而获得全球经济治理的权威。虽然权力耗散使得全球经济治理舞台上的非国家行为体越来越多，但只有国家具有行为体“推行其决定的能力”，而其他非国家行为体都程度不同地缺乏推行决议的能力或动力Sylvia Bawa， “Autonomy and Policy Independence in Africa： A Review of NGO Development Challenges”， Development in Practice， Vo1. 23， No. 4， 2013， pp. 526-536.，以至于就算得到民众的支持，很多的决议仍没有办法落实李芳田、楊娜：《全球治理论析》，《南开学报》2009年第6期。。因此，它们现在还无法形成某种“国际权威”。由于能力不足，这些新兴的行为体无法独立有效地参与全球事务。只有政府才能合法地利用其权力实现各种社会目标，并确保各种协定的效力。主权国家和政府间组织仍是应对全球经济问题的主要组织形式，以国家为中心的治理在全球经济治理中处于中心地位[日] 星野昭吉：《全球治理的结构与向度》，《南开学报》2011年第3期。。因此，在推动全球经济治理新旧范式转换过程中，国家行为体是决定性因素。进一步看，国际体系中的大国由于具有提供治理公共品的能力和占据制度性话语权的意愿，通常起到关键性的作用。

全球经济治理中治理权威、治理制度和治理观念的互动促使范式转换，其表现在治理权威的生成需要遵循结果性逻辑和适当性逻辑。遵循结果性逻辑意味着，权威可以被理解为一个利益契约，这种关系下，权威主体通过提供秩序和公共物品交换其他行为体对治理制度的认可、遵守和执行新现实主义强调大国或霸权国在权威形成过程中的主导作用，新自由制度主义从利益角度来考察全球治理的合法性问题，认为以国际机制为基础的全球治理能够使系统成员都受益。。遵循适当性逻辑意味着，权威主体可以通过规范倡导行为促进其他行为体接受一些观念，从而将权威主体提出的制度内化为自我认知。两种逻辑最终目标都是实现权威主体管理全球经济事务的社会地位的合法性。治理主体取得权威地位通常始于提供有效服务、公共物品等利益行为，但是要想长期保持权威地位不变，就必须进行社会建构，设法激发其他行为体学习、接受权威主体的治理观念。在这里，权威、制度、观念三者与全球经济治理合法性之间不是绝对的对应关系。大国权威主导是全球经济治理合法性的权力基础。作为一种公共物品，治理制度可以为降低各国的成本提供一个交易平台，这是全球经济治理合法性的利益基础；制度内化并在互构中形成新行为规范是全球经济治理合法性的观念基础，它也可以看作是合法性的道德基础随新民：《国际制度的合法性与有效性——新现实主义、新自由制度主义和建构主义三种范式比较》，《学术探索》2004年第6期。。

全球经济治理领域的权威迁移可分为权威消解和权威更替两种方式于宏源：《权威演进与“命运共同体”的话语建设》，《社会科学》2017年第7期。。一方面，权威主体必须谨慎维护其地位。虽然观念规范化和制度化了的权威关系能够使权威在一段时间内保持稳定，但权威并非不可撼动。如果一项治理实践结果显示出明显的不成功，则治理者的权威就会受到质疑。如果治理者不能及时做出改变以重新建构有效的治理能力，则其遵从者就会不断减少。另一方面，权威主体的地位也可能遭到新兴行为体的挑战。由于国际环境的变化，新兴经济体和发展中国家的群体崛起，传统发达国家主导的全球经济治理的合法性和有效性下降，全球经济治理权威出现“南升北降”的变化、从霸权治理开始转向合作共治。

三、全球经济治理范式转换：权威、制度和观念的实践演进

二战结束以后的全球经济治理体系是美国主导下联合西方主要资本主义国家建立的，西方国家和其他美国盟国认可美国在全球经济领域的战略、政治和认知权威，以交换美国提供全球公共品，包括美国的战后援助资金和冷战时期给与的安全保证，由此逐渐形成并扩大以美元和美国利益为核心的国际经济治理制度体系。美国持续不断努力提升美国主导下形成的制度的合法性，以维护国际制度的权威王毅：《试论新型全球治理体系的构建及制度建设》，《国外理论动态》2013年第8期。。基欧汉指出，二战后的国际制度是在美国的霸权体系中生成的，是由美国的力量实现的，就算霸权国家衰落，国际制度依然存在并发挥其重要作用Robert O. Keohane， After Hegemony： Cooperation and Discord in the World Economic， Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 1984， pp. 31-46.。

随着德国和日本经济的崛起，美国国际经济地位的相对下降，战略性权威下降。1985年G5签署广场协议，1987年G7签署罗浮宫协议。20世纪90年代初，新自由主义经济政策越来越有影响力，“华盛顿共识”取代了战后凯恩斯主义。新自由主义经济治理理念通过布雷顿森林机构向世界传播。2008年，全球金融危机冲击是全球经济治理新范式转型的外在动力，其内在要素组合即权威——制度——观念发生了结构性变化。

（一）治理权威的变化

2008年全球金融危机直接对全球经济治理主体的战略性权威、政治权威和认知权威产生重要影响。首先，它进一步削弱亚洲金融危机后就开始出现的对布雷顿森林机构和七国集团的认知权威。其次，中等收入国家和发达国家经济总量对比发生变化，它们各自战略性权威的相对影响也相应改变，全球经济治理权威更加分散。

鉴于世界格局的变化，布雷顿森林机构做了一些分散权威的渐进改革。在IMF份额和投票权改革方面，新兴大国掌握的巨量资金使它们有足够的战略性权威向美、欧施加压力，新兴市场和发展中国家份额增加超过6%，相应地，发展中国家投票权占比上升5.3%。执行董事会的构成方面，IMF废止了份额居前五名的成员国拥有的“指定董事”的权利传统，而全部是由选举产生的执行董事组成。IMF这两项改革给予新兴与发展经济体拥有与发达经济体平等参与竞争的机会。

尽管主要国际金融机构最终增加了巴西、中国、印度等国家的投票权的股份，但对于主要新兴国家仍很不充分，内部治理权力的改革有限。在IMF，金砖国家投票权总计不超过15%，为14.2%，而美国投票权达到近17%，更是拥有单一否决权。更何况美国2015年才批准2010年国际货币基金的份额改革方案，布雷顿森林机构领导权一直是由欧美双寡头垄断，即欧洲人担任国际货币基金组织总裁、美国人担任世界银行行长，因此新兴国家主动寻求的替代办法是加强他们在多边金融中的影响力。对于金砖五国，包括创设新开发银行（NDB）与金砖国家应急储备基金（CRA）；而中国则启动亚洲基础设施投资银行（AIIB）和“一带一路”倡议。金砖五国通过其20国集团关系，其政治和战略性权威在金砖五国和20国集团的相互促进下得到加强。区域经济合作的稳步发展推进权威向区域核心行为者的迁移。在亚洲，清迈倡议多边化协议、AIIB、TPP和RCEP合作提升了中国等国家的政治、战略和认知权威。

美国现任总统特朗普及其政府“美国优先”的执政理念及相应对多边制度所持的敌意，包括撕毁前任政府关于国际贸易和气候变化问题的承诺，破坏了美国在全球经济治理中的信誉和权威，增大全球政治和经济的不确定性。另一方面，这为其他国家，尤其是巴西、中国和印度等新兴中等收入国家，提供在全球经济治理中获得更大权威的机会。

发展中国家国力的提升、政府间形成有效的网络以及在增加全球经济治理机构中话语权等方面所做的努力，推动国际货币基金组织、世界银行以及其他国际制度的改革成为现实潘德、庞中英：《有效的多边主义与全球治理》，《世界经济与政治》2010年第6期。。伴随着中国、印度和巴西等新兴国家整体实力上升，新的影响力中心正逐渐出现。中国具有的全球经济治理的政治、战略和认知权威逐步增加，在多边参与方面采取了越来越积极的态度，在多边制度秩序的建设和维护方面发挥了越来越大的作用，体现了一个新兴大国的责任担当。

虽然多极化趋势更加明显，一超多强的格局还没有出现拐点。从国际地位上说，美国依然是世界第一强国，其唯一超级大国的地位仍然不会从根本上动摇。应该说，一超多强的大格局会在一个比较长的历史时期内存在，这一时期将伴随整个全球经济治理范式转换期。其间，美欧分别是综合权威最强的国家和中坚力量，中国是发展最快、权威日益上升的新兴大国，三者之间的合理平衡和合作有利于国际体系的稳定。

（二）治理制度的变化

2008年全球金融危机后，全球经济治理制度最明显的变化是G20作为非正式部长会议机制上升为峰会机制。G20是全球经济治理最重要的新多边安排，其对权威分散的影响突出表现在它纳入更广泛的治理主体，既增强了发展中成员国的权威，也成为国家、政府间和非国家行动者之间全球治理协调的重要中心。20国集团参与者广泛的代表性增强了它作为全球经济治理中心的作用。20国集团自身的政治权威表现在，在峰会领导人共识引领下，协调南北主要大国的经济政策，并由包括IMF、World Bank、WTO、OECD、BCBS、BIS、FSB在內的主要国际经济金融组织和多边论坛落实其决策。在协调各国政策应对经济和金融危机、恢复经济方面，G20成效显著。关于国际经济机构领导人产生机制以及份额和投票权改革、IMF和WB贷款方式和条件、银行和金融机构监管制度改革等一系列协议，也都是在G20框架下做出的。G20正越来越多地以“支持、鼓励和指引”的方式影响现有的国际机制，并推动相关国际组织和机构落实相关决策，G20杭州会议后，在中国和发展中国家的努力下，G20越来越成为一个逐步取代传统的G7/G8的全球经济治理的核心新平台朱杰进：《复合机制模式与G20机制化建设》，《国际观察》2013年第3期。。

“金砖五国”（BRICS）是全球金融危机后创建的重要的峰会机制。“金砖四国”2009年俄罗斯峰会和2010年巴西峰会，标志着这一大国集团初步形成。2011年三亚峰会接受南非成为BRICS正式成员，并构建一系列包括峰会、部长级会议、协调人会议、非正式论坛、智库会议和驻在国际组织代表非正式磋商会议在内的会议体系《三亚宣言》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/jzgj_682158/zywj_682170/t815159.shtml，2011-04-14。。BRICS的建立有力推进了新兴大国集团化进程。新兴大国开始表现出雄心勃勃的政治抱负和政治决心，强调自己作为“发展中国家利益的积极推动者”，意欲形成能在实力、凝聚力和影响力上与G7/G8匹配的竞争性集团，推动全球经济治理制度向“公正、平等、包容和有效管理”改革G5 Statement， in Hokkaido Toyako， Japan， Jul. 8， 2008， http：//www.g8.utoronto.ca/summit/2008hokkaido/2008-g5.html； G5 Declaration， in LAquila， Italy， Jul. 8， 2009， http：//www.g8.utoronto.ca/g5/index.html.。

国际货币基金组织和世界银行在亚洲金融危机期间的治理失败，欧美对布雷顿森林机构的双重垄断，IMF于2010年制定的份额转移协议由于美国国会的阻扰迟迟得不到实施，同时放宽对欧元区债务国的援助条件，再加上对WTO的多哈回合贸易谈判没有一个积极的结果，这些全球性组织的权威性和有效性受到质疑。因此，区域经济一体化成为一种更可行的多边选择，以开放性为主要特征的新区域主义发展迅速。日益增长的区域金融和贸易合作包括在亚洲2010年生效的清迈倡议多边化协议、为应对欧元区危机2012年欧盟提出的欧洲稳定机制、在拉丁美洲2011年成立的太平洋联盟，以及TPP和TTIP谈判。它们的战略目标是成功融入全球经济。这些新的多边合作是除了通过世贸组织、国际货币基金组织和世界银行外实现有效的经济多边主义的探索，它们主动承担起协调管理区域公共事务的职能，在提供部分区域性公共物品方面发挥重要作用。

随着新区域主义在全球范围扩散，超越地理约束、以不同区域之间制度化合作为标志的“跨区域主义”或“区域间主义”成为新的世界性现象郑先武：《国际关系研究新层次：区域间主义理论与实证》，《世界经济与政治》2008年第8期。。2012年启动的横跨亚洲与大洋洲的区域全面经济伙伴关系协定谈判，是东亚发展中国家主导的亚太区域一体化。中国提出的“一带一路”倡议是以发展中国家和新兴经济体为主、贯穿亚欧非板块的新型区域间经济合作机制。2008年南美12个国家组建“南美洲国家联盟”，通过加强成员国之间的贸易和投资联系，与欧盟、非盟展开对话，与南非、印度等建立经济同盟等方式促进南美新地区主义的深入发展。这些新的治理组织和机制正在打造“南南共治、南北共治”全球经济治理新格局，进一步增强了南方国家全球经济治理的政治权威。

（三）治理观念的改变

美国主导的价值观支撑了1944年之后的霸权稳定，而这一价值观的衰落导致美国霸权的结构性削弱J. G. Ruggie， Constructing the World Polity： Essays on International Institutionalization， New York： Routledge，1998， pp. 229-239.。20世纪90年代的亚洲金融危机以及2008年全球金融危机带来的深刻教训是，新自由主义指导下的“华盛顿共识”不仅会冲击金融基础设施不健全的发展中国家，也会给“华盛顿共识”的发源地和输出国的美国及西方世界带来系统性经济危机。新自由主义经济理念及其指导的发展模式名誉扫地Simon Maxwell， “The Washington Consensus is Dead！ Long Live the MetaNarrative”， Working Paper 243， Overseas Development Institute， London， January 2005， pp. 1-13.。全球金融危机的认知权威效应使得全球经济治理观念发生明显转移，从注重放松管制和市场效率转为优先考虑可持续和包容性增长。

倡导自由化、私有化、市场化的“华盛顿共识”受到国家为中心的发展观的挑战国家为中心的发展观是指政府通过提高执政能力和自主性以实现经济发展。参见Meredith WooCummings， ed.， The Developmental State， Ithaca， NY： Cornell University Press， 1999， pp. 1-10。。全球金融危机爆发以来，大量的国家干预成为包括美国在内的很多国家的政策选择。金砖国家市场经济与积极有为的政府相结合的经济增长方式，是可以替代“华盛顿共识”的一种经济发展模式。

国际社会对“华盛顿共识”的批评意味着不存在单一的治理理念，其失败增强了中国关于可持续发展问题的认知权威，特别是中国开展的政策实验的实践经验得到世界银行的认可，世界银行同样强调灵活性和国家的或地方的创新的好处，特别是接受适合当地经验的政策，而不是“放之四海皆准”的政策设计方案。

中国及其他新兴国家通过他们的对外援助获得越来越大的影响力。他们的援助没有附加所谓良好治理方面的政治条件，相对于西方发达国家有条件贷款，广大发展中和欠发达国家显然更愿意接受这样的援助贷款，这也削弱了G7等发达国家在发展中国家的权威。自21世纪初，尽管发达国家对发展中国家承诺的援助金额在扩大，但实际援助金额不再增长。

全球金融危机之后，20国集团成员国一直保持达成的反贸易保护主义共识。然而，由于在美国和欧洲政治中民粹主义的政治话语影响不断增加，自由贸易成为一个有争议的话题。特别是全球经济复苏缓慢，以及发达国家采取紧缩的經济政策加重了中下阶层的经济负担后，贸易保护主义愈演愈烈。特朗普当选美国总统后，美国退出TPP，损害了其与亚太国家的合作。美国政府抛弃（至少是暂时的反对）G20论坛昔日的反贸易保护主义共识受到其他成员国的批评，特朗普政府也失去了在20国集团贸易问题上的政治权威。

综上，以2008年为分界线，全球经济治理正在经历一种范式转换。随着总体框架发生新变化后的权威、观念和制度安排新发展，成为范式转换的重要标志。问题的关键在于新旧范式中制度的兼容性，目前来看，相互补充而不过度冲突的制度演进过程是一种合理的范式转换。

四、全球经济治理新范式：现实与理想之间

作为欧美国家全球实践的产物，美国的霸权式全球经济治理从二战后开始至今已持续了70多年。随着国力的此消彼长，霸权治理的模式不断变化、调整，霸权国家在“权力、利益和责任”中不断取舍，先后经历了内嵌的自由主义和新自由主义治理秩序“内嵌的自由主义”强调自由主义全球化进程中，政府积极进行干预，缓解市场开放给国内民众带来的负面影响，通过对自由化收益进行再分配，换取民众对自由主义全球化的支持或容忍。“新自由主义”是一种经济和政治学思潮，它反对国家和政府对经济的不必要干预，强调自由市场的重要性。在这一理论基础上形成的华盛顿共识，是由美国政府及其控制的国际经济组织所制定的系列原则，并由它们通过各种方式进行实施，参见John Geiard Ruggie， “International Regimes， Transactions， and Change： Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order”， International Organization， Vol. 36， No. 2， 1982。。正如上文所分析的，霸权治理模式在21世纪特别是金融危机后发生了改变并走向式微。

随着经济全球化的发展，各国经济相互依赖与日俱增，世界经济越来越成为一个紧密联系的复杂有机体，国际社会面临冲突不断、经济增长乏力的困境。如果沿用古典自由主义社会契约论对国家的解释，要避免国家间发生冲突，唯一的途径就是建立最高的世界权力[英] 安德鲁·海伍德：《政治学》，张立鹏译，中国人民大学出版社2013年版，第139页。。那么，理想的全球经济治理体系就是一个具有广泛代表性的世界政府，以民主、法治和分权制衡为基本原则为世界提供经济秩序和公共服务。各国政府不会消失，但是它们的权力和权威会被在国家之上的决策和执行机构削弱。这就是全球经济治理方面的“不可能三角”，经济全球化与国家政策自主权、大众政治三者不可兼得参见[美] 丹尼·罗德里克《全球化的悖论》，廖丽华译，中国人民大学出版社2011年版，第167页。。而且，“在可预见的未来，没有一个大国会放弃独立处理本国内政外交事务的权力，而把其交给一个自己不能控制的国际主权实体”Robert Skidelsky， “After the Crash： The Future of Globalization”， Survival， Vol. 54， No. 3， 2012， p. 19.，世界政府下的全球经济治理秩序是不切实际的。

不可否认，二战后建立的国际政治经济体系具有存在的合理性和优越性，它以联合国以及世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织等多边制度为支柱，各种区域、次区域和小多边的机制和组织为补充。尽管这一秩序有着诸多问题，权力始终施加着压力，使得这一多边制度体系无法发挥完全的作用，但以《联合国宪章》中的宗旨和原则为基础的国际秩序给世界各国带来总体的长久和平和经济发展。相比于曾经建立的帝国主义秩序、强权政治秩序、均势主导的秩序、民族自决权秩序等国际秩序形态，这种多边制度秩序更合法、更民主，也更为合理，尽管这种多边制度秩序的效率可能不如强权秩序。

当前被质疑和批评的不应该是多边制度秩序，而应该是冷战结束后席卷全球的“新自由主义特征的等级制度秩序”。作为等级制度秩序，多边规则并没有限制霸权，因为霸权可以“引导规则”，而且规则可以“被用作更直接的政治控制工具”。通过特例、例外条款、加权表决、退出协议、否决权和其他机制，实力最强的国家能够将国际制度作为工具实施政治控制，推行只反映霸权利益的治理观念[美] 约翰·伊肯伯里：《自由主义利维坦：美利坚世界秩序的起源、危机和转型》，赵明昊译，上海人民出版社2013年版。。

国际社会需要建立一种能名副其实反映权力平衡和多元理念为核心要素的多边制度秩序，或者说是“新多边制度秩序”秦亚青：《世界秩序刍议》，《世界经济与政治》2017年第6期。。在这种秩序中，客观上的超级大国美国将继续发挥重要作用，但美国霸权的主导地位会逐渐弱化，多边协商将真正得以实现，多元价值可以得到有效的体现，基于制度的治理理念和实践将得到加强和完善。世界秩序会更趋于这样一种协进型多边制度秩序，但由于美国不愿接受自身或其同盟的领导之外的任何秩序，新多边制度秩序构建将是一个非常复杂的过程。

要使权威被国际社会自觉接受，新兴大国就要在经济领域提供更多的公共产品，由此保障体系能够为其他国家带来足够的利益，從而得到其他国家的支持。在治理观念上，中国倡议的“一带一路”建设以及所倡导的开放、包容、普惠、共享的新型全球化模式，实则是发展为导向的新多边制度秩序陈伟光、蔡伟宏：《逆全球化现象的政治经济学分析：基于“双向运动”理论的视角》，《国际观察》2017年第3期。。第一，开放的全球化要求市场开放的标准不由少数国家制定，标准应充分考虑各国的历史和现实并被国际社会接受。第二，包容的全球化力求避免全球化过程中的社会阶层分化，对遭到损害的弱势群体能提供补偿和救助，尊重国家自主选择社会制度和发展道路的权利。第三，普惠的全球化要求所有国家都能从全球化中受益，各国在文化、宗教、制度、意识形态等方面各不相同，实力也存在差异，但不会因此受到歧视。最后，倡导开放、包容、普惠，归根结底是实现共享的全球化，即全球化立足于世界的共同利益，推动构建人类命运共同体，实现人类的共同发展。

中国是非霸权国，中国也没有以实力谋求霸权地位。从一定意义上讲，中国倡议的“一带一路”建设，正在推动发展为导向的新多边制度秩序的形成。“一带一路”建设所倡导的“共商共建共享”理念，以及在助推世界繁荣、推进共同发展、解决贫困问题等方面所取得的成就，是中国对全球经济治理新范式塑造的贡献。

结 语

治理目标、主体、机制、客体和结果五要素所构成的体系框架是全球经济治理范式的基本形态和外在表现，治理范式质的规定性是超越治理框架的权威、制度和观念三个内在要素决定的。治理权威、治理制度和治理观念的互动是全球经济治理范式转换的动力，那些获得战略性权威、政治权威和认知权威的治理主体，一方面可以通过提供公共物品和秩序交换其他行为体遵从其设计的治理制度，另一方面，可以通过规范倡导行为促进其他行为体接受其治理观念，以便实现其管理全球经济事务的地位的合法性。治理主体具有的战略性权威、政治权威和认知权威发生变化，治理制度和治理观念的改变，推动全球经济治理范式发生转换。

2008年全球金融危机促发全球经济治理的权威、制度和观念的转向。治理权威方面，分散化趋势明显，美国的战略性权威、政治权威和认知权威走弱，中国等新兴发展中国家的战略性权威、政治权威和认知权威增强。治理制度方面，G20取代传统的G7/G8中心模式，成为全球经济治理的核心平台；“金砖五国”的机制化建设推进新兴大国集团化到新的阶段，并试图建构能与G7/G8相竞争的机制；区域金融和贸易合作、“跨区域主义”、“区域间主义”都大为发展；相反，国际货币基金组织和世界银行等传统全球性组织的权威性和有效性受到质疑。治理观念发生明显转变，从注重放松管制和市场效率的“华盛顿共识”转为优先考虑可持续和包容性增长的多元价值共存。

以联合国宗旨和原则为基础的国际秩序给世界各国带来总体的长久和平和经济发展，这种多边制度秩序与历史上其他秩序相比是一种更合理、更民主、更具合法性的秩序形态。中国是这一制度秩序的维护者和建设者，未来国际社会更需要一种反映权力平衡、多元理念、共同发展导向的“新多边制度秩序”。中国倡议的“一带一路”建设以及所倡导的开放、包容、普惠、共享的全球化模式，是这种相对理想的全球经济治理范式的体现。

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