加强贸易政策合规 全面提升开放质量

◎文/王受文

履行我国加入世贸组织承诺，加强贸易政策合规工作，是建设开放型世界经济、支持多边贸易体制的实际行动，是推动形成全面开放新格局、参与全球治理体系变革的具体举措，进一步做好当前贸易政策合规工作具有现实重要性和必要性。作为世贸组织成员，中国在享受权利的同时，也需要履行相应义务。特别是认真落实合规方面的有关政策文件，进一步把握加强合规工作的重点。

党的十九大报告提出“推动建设开放型世界经济”，强调“中国坚持对外开放的基本国策”“中国支持多边贸易体制”。在博鳌亚洲论坛等场合，习近平总书记多次指出，中国坚定支持多边主义、维护多边贸易体制，并在中央外事工作会议上强调，要坚持以公平正义为理念引领全球治理体系改革。履行我国加入世贸组织承诺，加强贸易政策合规工作，正是建设开放型世界经济、支持多边贸易体制的实际行动，是推动形成全面开放新格局、参与全球治理体系变革的具体举措。

中国2001年加入世界贸易组织，除了要遵守世贸组织协定，还通过《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》两份法律文件，写明了中国在货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权等领域作出的开放承诺。这些承诺履行得怎样，中国是不是完全遵从了世贸组织协定以及议定书、报告书中的条款，需要进行“合规”。可以说，加入世贸组织，确定了中国对外开放的水平；合规工作做得好，则说明中国对外开放质量得到提高。

一、进一步做好贸易政策合规工作的重要性和必要性

第一，进一步做好贸易政策合规工作，是加强依法治国的重要内容。党的十九大报告指出，要全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记也强调，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，“法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段。”对现代经济治理秩序和国际经济交往规则的遵守，正是中国治理能力现代化的重要内容。世贸组织协定是国际法的组成部分，中国将其转化为国内法进行实施，因此遵守世贸组织规则就是遵守国内法，就是经济领域依法治国的具体举措。这主要涉及两个方面的工作，一是清理、修改与世贸规则不相符的法律法规和政策措施。例如，2001年加入世贸组织前后，中国进行了大规模法律法规的清理和修改，涉及中央2300余件，地方约19万件。但即便如此，一些国内法律法规仍然受到其他世贸成员的质疑和诟病。这就涉及另一方面的工作，即执行世贸组织的裁决。例如，我国1990年《著作权法》第4条第1款规定“依法禁止出版、传播的作品，不受本法保护”，2008年，美国以包括此条款在内的中国相关法律不符合世贸组织《与贸易有关的知识产权协定》为由，诉诸争端解决机制。专家组裁决，政府的审查权不能排除作者在作品上所有的权利，换句话说，即使一作品经审查被禁止出版、传播，但如果其他人对该作品进行抄袭或商业传播，仍应受到处理。2010年2月，全国人大常委会决定，删除了该涉案争议条款，通过“建设性模糊”的方式，执行了世贸组织专家组裁决。

第二，外界高度关注中国履行承诺情况。中国已逐渐走近世界舞台的中央。从经济领域看，2017年，中国GDP约12.2万亿美元（约82.7万亿元人民币，按2017年12月31日汇率折算），占全球GPD约15%；中国是世界第一大货物贸易国，第二大服务贸易国，是120多个国家的最大贸易伙伴，拥有庞大且具有潜力的消费市场。中国经济体量大，政策外溢性强。以钢铁产业为例，中国钢铁年产量8亿吨，占全球钢铁产量的一半；年出口量曾达到1亿吨，占年产量的15%左右。美欧等很担心中国钢铁的过剩产能如何处理，因为中国对钢铁产品进出口政策的调整，可能对包括美欧在内的全球钢铁产业造成巨大影响。同样，中国进口政策的调整，也将影响众多国外出口商的利益。因此，外界高度关注，将中国的贸易政策放在“放大镜”“显微镜”下。中国的相关政策措施，无论在文字表述上或在具体实施中，一旦存在违规的情况就很难隐藏。其他成员的政府通过例如世贸组织对华贸易政策审议等场合质疑中国相关政策，外国企业则通过在华商会、协会等机构，收集中国相关政策措施，向其母国反馈其关注。近年来，外界对中国贸易政策的关注和质疑，涉及产业政策、国有企业补贴、进出口管理措施、透明度义务、外商投资政策、知识产权保护、服务部门开放、农业政策、网络安全、投资环境等方方面面，既有中央层面也有地方层面的政策。这些关注和质疑如得不到解决，其他成员就可能将这些政策措施诉诸世贸组织争端解决机制。世贸组织1995年成立以来，诉诸争端解决机制的案件有500多起，中国就被诉40起，是164个成员中主要的被诉成员之一。

第三，在履行世贸组织承诺、开展贸易政策合规工作方面，一些部门和地方仍存在认识上的偏差。有一种观点认为，遵守世贸规则是被动地履行义务，能拖则拖，少做、晚做甚至不做能“占便宜”，符合中国的利益。这种观点是错误的，没有认识到不守规则将付出沉重代价。作为贸易大国，中国是多边贸易体制的受益者，没有多边体制的保护，中国更容易受到贸易战的冲击；没有多边体制的制约，一些大国也更容易行使经济霸权。比如，美国阻挠世贸组织争端解决机构上诉机构成员遴选，使争端解决机制难以正常运转，从而通过双边制裁，谋取更多利益。因此，从中国的角度来讲，遵守规则，支持多边体制，有利于避免双边贸易战，敦促成员无论经济体量大小都遵守规则，为中国企业营造良好外部环境，维护自身利益。还有一种观点认为，入世之初我们已进行过法律法规清理，开放义务也已履行完毕，合规工作已经完成。这种观点没有认识到合规工作是持续性义务。合规不仅要解决“存量”问题，也要解决“增量”问题。一方面，世贸谈判会产生新的规则，另一方面，中国的贸易政策也在不断制定出台，新出台的政策文件都需要根据世贸规则进行合规。因此，合规工作只有进行时，没有完成时，不可能一劳永逸。还有一种观点，没有认识到合规符合中国的长远利益。中国希望从国际经济治理的参与者逐步成长为贡献者、引领者，在更高水平上维护并拓展中国未来发展空间权益。在这个过程中，中国不仅要靠自己的经济实力，也需要其他国家的信任和尊重。如果中国连主动申请加入的世贸组织的规则都不认真遵守，那中国拿什么树立负责任的大国形象和良好的国际信誉？更不用说赢得和提升国际规则制定的话语权和主导权。因此中国作为大国，一定不能心存侥幸，需要以身作则，以此彰显领导力。

二、在世贸规则下中国需要履行的义务

加入世贸组织，为中国赢得了在经济全球化条件下加速发展的历史难得机遇，国外对中国开放货物和服务市场，中国对外贸易、对外投资、吸引外资都得到了巨大发展。作为世贸组织成员，中国在享受权利的同时，也需要履行相应义务。这些义务可概括为五大方面：履行透明度义务、遵守最惠国待遇原则、遵守国民待遇原则、遵守关于补贴的相关纪律，以及履行议定书和报告书中的具体承诺。这些规则和我们深化改革、扩大开放，和中央和地方的经济管理都有密切关系。

（一）遵守透明度原则

首先，在贸易领域，相关政策措施要公开发布，征求公众意见，允许公众评论，有可预见性。其次，要履行通报义务。在非农领域，每两年向世贸组织提交中央和地方各级政府实施的所有补贴政策和措施通报；在农业领域，每年向世贸组织提交涉及补贴的农业国内支持通报。此外，还有不定期通报义务，尤其是在技术性贸易措施、卫生与植物卫生措施领域，如果不存在国际标准，或拟议内容与国际标准不一致，且对贸易有重大影响的，要进行通报，且通报后要预留一般不少于60天的评议期以征求公众意见，在公布和生效之间留出一般不少于6个月的过渡期，供相关产业进行调整。

要切实履行透明度义务，一是要求政策制定部门不能搞突然袭击，政策文件不应朝令夕改；二是需要各部门、各地方与商务部在补贴通报方面加强沟通协作，向商务部提供相关信息。中国的补贴政策，想要藏住掖住是不可行的。补贴政策文件即使不公开，一些上市公司出于信息披露要求，季报、年报里都已写明享受了哪些政府补贴。其他成员很容易获得这些公开的季报、年报，从而指责中国政府政策文件不公开，该通报的不通报。三是尽量遵守通报的具体规则，例如，中国禁止“洋垃圾”进口的相关政策措施，就需要向世贸组织进行通报，并遵守评议期和过渡期要求。

（二）遵守最惠国待遇原则

对中国而言，是指中国给予任何贸易伙伴的优惠待遇，都要平等地给予所有世贸成员。最惠国待遇是世贸组织非歧视原则的重要组成部分，要求对所有世贸成员平等对待，不能亲疏有别。例如，中国不能给予英国某些特有的优惠待遇而不给予其他世贸成员，也不能单独针对美国、日本进行某种贸易限制，而不限制其他世贸成员。最惠国原则也有一些例外。一是包括自贸协定在内的区域贸易安排，例如中国和澳大利亚、韩国、东盟等签署了自贸协定，中国在自贸协定下对原产于澳大利亚、韩国和东盟国家的产品给予免税或其他优惠待遇，就可以不用给予其他世贸成员的同类产品。二是单独给予发展中成员特别是最不发展成员的特殊和差别待遇。三是在采取贸易救济措施，比如“两反一保”措施时，不用受最惠国待遇约束。

如某一政策文件在中国加入世贸组织服务贸易承诺的基础上，在金融服务领域进一步对香港的服务提供者提供了更优惠的市场准入待遇，而没有将这些优惠待遇给予其他成员的金融服务提供者，这就违反了最惠国待遇原则。经过合规评估，该条款被删除。给予香港金融服务的优惠待遇，可利用自贸协定这个最惠国待遇原则的例外，在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）框架下予以解决。

（三）遵守国民待遇原则

国民待遇原则也是非歧视原则的重要组成部分。在货物贸易领域，是指对进口产品的待遇，不得低于给予国内同类产品的待遇。例如，对进口茶杯征收进口环节增值税，对国产同类茶杯给予免增值税待遇，或者对进口茶杯征收的进口环节增值税高于对国产同类茶杯征收的增值税，就违反了国民待遇原则。在服务贸易领域，是指给予其他成员服务、服务提供者的待遇，在承诺范围内不得低于本国服务、服务提供者的待遇。在与贸易有关的知识产权领域，给予其他成员知识产权权利人的待遇，不得低于本国知识产权权利人的待遇；在与贸易有关的投资措施方面，不得从当地含量要求、外汇管制、国内销售等方面对外国投资者进行限制。

特别提醒注意，在招商引资政策中，不能要求投资企业必须购买或使用国产品，也不能对企业的出口以及用于当地生产的进口进行限制。在标准制定领域，不能对进口产品适用严于国内同类产品的标准，或要求进口产品进入中国市场必须经过某种检验或测试，而对国内同类产品没有类似要求。国民待遇原则也有例外。其中最主要的就是政府采购，也就是说，国民待遇原则不适用于政府机构购买自用或公用目的的采购。例如，我国公立医院采购医疗设备时优先购买国产医疗设备，不违反国民待遇原则。

如某政策文件规定，企业享受税收优惠的条件包括：企业在中国境内发生的研发费用金额占其研发总额的比例不低于60%，且主营业务拥有自主知识产权，上述规定可能导致企业更愿意选择境内知识产权人的授权许可，从而导致其他成员的知识产权人处于不利地位；而如果将“自主”界定为中国公民、法人或非法人单位独立研发，不能有外资参与，且必须在中国境内进行知识产权申请，也涉嫌违反了国民待遇原则。

（四）遵守关于补贴的相关纪律

经济贸易领域，补贴可能造成市场扭曲、不公平竞争。政府对某个产业进行补贴，补贴越多，企业生产越多，可能造成产能过剩；或导致某些应该倒闭的企业勉强维持，形成“僵尸企业”。而如果没有补贴，企业将根据市场规律、价格机制进行生产经营，公平竞争，优胜劣汰。根据世贸组织《补贴与反补贴措施协定》，构成补贴需要四个要素，一是行为主体，即政府或公共机构提供。美欧等成员将中国的国有企业、国有银行都视为公共机构。例如，微波炉生产企业购买宝钢生产的钢材，美方认为因为宝钢是国有企业，所以微波炉生产企业购买到的钢材是带有补贴的，微波炉生产企业也享受了补贴。总体而言，美欧等成员对中国“公共机构”的认定，是比较宽泛的。为此，世贸组织上诉机构裁决，不能仅凭所有制是国有，就视为公共机构，而要看国有企业或银行是否承担了“政府职责”。上诉机构在特定案件中，支持了国有银行是公共机构，但国有企业不必然是公共机构。二是支持形式，即提供了财政资助。三是存在利益传导，使获得补贴者得到了较市场条件下更加优惠的条件。四是存在专向性，即针对特定产业、地区或企业。

补贴可分为禁止性补贴和可诉补贴。禁止性补贴包括出口补贴和进口替代补贴。如某政策文件规定，对入选本省知名国际品牌且有一定出口实绩的企业给予15万元奖励；或企业达到一定出口业绩要求后，可以减半征收企业所得税；又或者企业出口额每增长1美元就补贴1毛钱等等，这些规定将享受补贴的条件与出口实绩挂钩，构成了出口补贴。如某政策文件规定，用户购买中国境内生产的农机可享受农机购置补贴，或者企业购买国产设备可享受税收抵扣，这些规定将享受补贴的条件与使用国产品挂钩，构成进口替代补贴。世贸规则规定，禁止性补贴不得给予或维持，需立即撤销。中国在加入世贸组织时也承诺取消禁止性补贴。

禁止性补贴以外的补贴都是可诉补贴，如果其他成员证明对其产业造成损害，则可采取反补贴措施，征收反补贴税，或者将补贴政策诉诸世贸组织争端解决机制。还是以钢铁补贴为例，中国各级政府给钢铁企业补贴，企业生产的钢铁产品出口后，美国认为损害了其国内产业，对中国钢铁企业进行反补贴调查，征收反补贴税，中国补贴多少，美国征收多少，中国政府补贴的钱，最后被美国政府以反补贴税的形式拿走了。

（五）履行其他具体承诺

中国加入世贸组织的具体承诺范围较广，在议定书与报告书中做了详细叙述和规定。在此仅以出口管理措施和透明度方面的承诺为例。

在出口管理措施方面，中国承诺将非关税措施限制在一定范围内且逐步取消，仅对在议定书附件6清单中已列明的税目征收出口税。一段时间内，中国对超出清单范围的产品征收出口税，并对部分产品实施出口配额管理。2009年，美、欧、墨将矾土、焦炭等9种原材料的出口限制措施诉诸世贸组织；2012年，美、欧、日起诉我对稀土、钨、钼的出口限制措施，世贸组织均裁决相关措施违反承诺。虽然根据世贸组织《关税与贸易总协定》“一般例外”条款，允许成员采取“与保护可用尽的自然资源有关的措施”，但援引该条款需满足一定的条件。根据专家组的解释，贸易措施与国内限制平行实施，且目的是保护自然资源。目前，我已撤销所有涉案产品的出口税和出口配额管理措施。通过这几起案件，中国有关政策制定部门也进一步明确，对资源进行保护，应在生产环节加强管理而不是在出口环节进行限制。

在透明度方面，除了前文所述在世贸组织协定中普遍的通报等义务，中国在加入世贸组织时，出于改善投资环境等考虑，还作出了有关透明度的其他承诺。包括，承诺设立或指定一官方刊物，用以公布所有影响货物贸易、服务贸易、知识产权和外汇管制的法律法规；承诺将与贸易有关的法律、法规和规章翻译成一种或多种世贸组织正式语文（英文、法文或西班牙文）。经过多年努力，中国通过《立法法》《法律法规草案公开征求意见暂行办法》等法律和文件，对政府信息的公开和翻译做出制度安排，使中国政府信息公开制度不断得到完善，各部门和各级政府行政公开意识日益增强。

三、认真落实合规方面的有关政策文件

2014年6月，《国务院办公厅关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》（国办发〔29〕号，以下简称〔29〕号文）印发，要求国务院各部门、地方各级人民政府及其部门出台的贸易政策应符合世贸组织规则和我国加入承诺。具体程序上，可分为事前合规和事后合规。事前合规，是指国务院各部门应在拟定贸易政策的过程中进行合规性评估，并在正式发布时将政策文本抄送商务部（中国政府世界贸易组织通报咨询局）。国务院各部门拟定的贸易政策，在一些情形下，如政策制定部门认为有必要，应在按有关程序报送审查或自行发布之前，就是否合规征求商务部的意见。事后合规，是指商务部负责接收世贸组织成员对国务院各部门、地方各级人民政府及其部门制定的贸易政策提出的书面意见，对其进行合规分析判断并协调有关部门或地方政府做好相关后续工作。

根据〔29〕号文，商务部制定了《贸易政策合规工作实施办法（试行）》（商务部公告〔2014〕第86号），进一步细化了商务部进行合规工作的程序和时限要求等。目前，全国各省级政府均已根据[29]号文和《贸易政策合规工作实施办法（试行）》出台具体落实办法，实现了合规工作机制全覆盖。

此外，如前文所述，我国在履行透明度义务方面，也有一些相应的制度安排。例如，2010年10月，国务院颁布《关于加强法治政府建设的意见》，要求除特殊例外，中央和省级政府各部门制定规章时应公开征求意见。2012年4月，国务院法制办《法律法规草案公开征求意见暂行办法》《关于部门规章草案公开征求意见相关事项的通知》。2015年3月，修改后的《立法法》要求法律草案，除经委员长会议决定不公开的，应将法律草案等向社会公开征求意见。2015年3月，国务院办公厅发布《关于做好与贸易有关的部门规章英文翻译工作的通知》，要求各部门负责翻译本部门制定的与贸易有关的规章，并在施行前或最晚不迟于90天内在部门网站上公开发布。这些都是进行合规工作的依据和要求。

四、进一步加强合规工作的重点

一是提高认识。各部门和地方的领导同志必须澄清模糊认识，把思想统一到中央关于全面深化改革和全面推进依法治国的战略部署上来，统一到党的十九大报告和政府工作报告中明确的我国坚定支持多边贸易体制、全面对外开放的立场上来，统一到参与乃至引领全球治理体系改革的目标上来，高度重视合规工作，提高法治思维和依法行政能力，进一步提升对外开放质量。

二是加强能力建设。合规工作能否取得成效，很大程度上取决于是否有足够专业的队伍。世贸规则非常复杂，也有很多解释的空间。各部门、各地方应当配备相应的人力、物力，大力开展业务培训，提高理解、运用、驾驭规则的能力，商务部应尽力提供教材、师资方面的支持。

三是做好日常合规。合规是一个持续性工作，一方面要对存在问题的政策措施进行清理，另一方面要对新制定的政策文件主动开展合规。对合规工作中存疑的问题，要及时征求商务部或地方商务主管部门意见，做好信息交流和沟通。

四是加强对外合规。国外有一些违规的政策措施，影响中国企业或产业的利益。中国企业如果遇到不公平待遇，可以向商务部和地方商务主管部门反映。通过对外合规，商务部可在多双边渠道下对涉嫌违规的国外措施提起交涉，保护中国企业利益，努力为建设经贸强国营造良好环境。