中国社会组织自我规制失灵及其治理*

崔开云

（南京师范大学公共管理学院，南京 210023）

经济发展和行政体制改革推动了中国社会组织的生成，但公信力脆弱却长期困扰着该领域的发展。在社交媒体的助推下，某起偶发的弊案丑闻会使得公益组织在几十年里所建立起来的良好声誉瞬间崩塌，甚至会导致人们对整个行业的普遍质疑，形成所谓的“塔西佗陷阱”。弊案发生后，强化规制几乎成了政府唯一的选择，而大幅度降低对社会组织支持则是大众的通常反应。在相对长时期内，中国政府对社会组织的规制都以严格甚至苛刻著称。但即便如此，政府规制也没有为社会组织构筑起牢不可破的防火墙以免各种弊案丑闻的侵入。弊案丑闻的大量滋生和蔓延不仅损害了政府的权威，同时也给社会组织的行业声誉和公信力造成了严重伤害。当单纯的政府规制出现失灵而不能为社会组织的规范建设提供充分保障时，建立和完善自我规制就成了社会组织争取和维持社会公信力，推进行业规范发展的重要选项。在过去几年中，激发社会组织活力，加强社会组织自治在中央层面得到多次强调。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是明确提出正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用的要求。因此，就当前中国而言，建立和完善自我规制不仅有利于在社会组织行业内部实现良治，而且对于新型政社关系的形成也很关键。

社会组织规制主要由两部分所构成：一是政府对社会组织的规制，二是社会组织的自我规制。其中，社会组织自我规制是指，社会组织或组织联合体为了保护组织成员或联合体成员组织的利益，以及促进公共利益的实现而自发组织制定并在组织或组织联合体内部自愿实施，其内容和形式的选择以及内部监督激励机制的设计均由组织内部成员或联合体组成成员参与议决，并由外部正式或非正式支撑体系构成外部激励约束机制的一种规制形式。受“强国家弱社会”的国家社会结构模式影响，长期以来，政府对社会组织的规制一直是政府、业界和学界共同关注的焦点，规制政策的每次重要改变都会引发人们的热烈讨论，甚至媒体的追逐。与之相比，社会组织的自我规制却没有这么“幸运”，不仅难以吸引媒体的聚光灯，而且也很少会为政府和学界所关注，虽然自20世纪90年代以来，该领域就从未放弃过自我规制的努力，并且在诸多方面取得了实质性进步。这种缺失不仅无益于人们对于社会组织自我规制的系统性理解和相关领域的研究推进，并且制约了理论研究推动实践发展的能力。有鉴于此，本文将社会组织自我规制作为研究对象，希冀引起学界对此议题的关注。

一、自我规制的必要性

随着中国经济的持续增长，市场化与开放度双向发展，政府对社会组织的规制政策出现松动，加之各种资源的大量汇入，社会组织的数量在短期内实现了迅速增长，在国家治理和和社会建设过程中的作用日渐凸显。但是，放松规制并不意味着放任不管，否则，行业活力将异化为“野蛮成长”，行业的公信力也必将随之丧失。社会组织领域近几年的弊案频发充分说明了这一点。因此，问题的关键不在于要不要规制，而在于如何规制；解决问题的关键也不在于一味地放松规制，而是要对当前的规制体系进行改革，建立更加科学合理的规制体系。对于推动社会组织的健康发展来说，政府规制和社会组织自我规制各有所长，缺一不可。从西方国家的经验来看，放松政府规制，强化自我规制和合作规制是主流。从中国社会组织的现实发展需要来看，亦须加强和完善社会组织的自我规制。

第一，在放松政府规制成为总体趋势的情况下，社会组织自我规制的必要性越加凸显。在相当长时期内，出于政治、社会安全，以及其他公共利益的考虑，中国政府对社会组织进行了非常严格的规制。进入新世纪，随着人们对于该领域认知的更新，以及社会组织本身的成长，上述规制受到来自学界、业界，以及大众媒体和普通民众的质疑和批评。随后，放松规制成为政府在新世纪的选择，一系列有利于社会组织发展的政策纷纷出台。社会组织在过去几年中出现了“井喷式发展”。但是，出于计算和考核便利性的考虑，地方政府在推动社会组织发展的过程中往往更加偏向于组织数量的扩张，而对于质量的考虑则在其次。其结果则是，社会组织质量提升的速度远远落后于组织数量增长的速度，服务能力有限，难以满足政府和社会对它们的期待。

不仅如此，受多种因素的影响，社会组织的社会公信力总体较低，并且相对脆弱，发生在单个社会组织中的问题个案很容易殃及池鱼，使得社会组织行业与公众之间经过多年努力所建立起来的信任关系迅速化为乌有。因此，从行业发展长远来看，在政府规制放松的情况下，社会组织领域需要通过建立和完善自我规制的方式提升组织能力，赢得并维持公众信心。

第二，政府规制能力的相对下降对社会组织自我规制提出了新要求。中国社会组织的发展不仅体现为数量上的迅速增加，同时也体现为类型上的日益多元，行业细分趋势明显。但是，政府在相关领域的规制力量并没有得到同步发展，其规制能力在一定程度上相对下降。其中，政府规制人手不足以及专业水平欠缺是导致政府规制能力相对下降的主要原因。相对于数量上急剧扩张的社会组织，民政部门中相关管理人员的数量并没有得到同步增加，缺编现象非常普遍。大多数县和县级市的民政局通常只有2到3名专门负责社会组织管理的人员，地级市也不过5到7名。在这种情况下，政府监管大多只能流于形式。

另一个因素是专业性不够。在放开社会组织登记门槛之后，大量社会组织选择在民政部门直接登记，部分业务主管单位转变为业务指导单位。直接登记虽然方便了社会组织，但弱化了业务指导单位与社会组织之间的关联。本着“多一事不如少一事”的心态，前者缺乏足够的动力对社会组织进行业务指导，更不会严格规制。由于监督和管理社会组织已经不再属于其份内事务，它们与民政部门之间的关系发生了微妙变化，双方之间的沟通合作很难再像以前那样顺畅。社会组织的活动领域涉及各行各业，在没有得到其他政府部门协助的情况下，民政部门仅仅依靠自身的专业力量很难对社会组织进行有效监管。一边是因社会组织快速发展而带来的规制需要的增加，一边是政府规制的弱化，两者间的差距迫切需要社会组织行业加强自我规制建设。

第三，拥有良好自我规制的社会组织在市场竞争中往往更具有竞争力。随着社会组织数量的急剧增加，以及相关领域政府规制的日渐松动，该领域的市场化特征越趋明显，竞争日渐激烈。与其他很多市场一样，公益市场普遍存在信息不对称问题。在《柠檬市场：质量的不确定和市场机制》一文中，Akerlof通过对旧车市场的研究发现，信息不对称所引发的“逆向选择”会导致市场失灵。针对市场中的信息不对称问题，一个解决办法就是具有信息优势的人将信息传递给处于信息逆势的人，实现有效率的市场均衡。在此过程中，传递哪些信息对于处理因“逆向选择”带来的市场失灵问题至关重要。根据声誉机制理论，在信息不对称的条件下，组织倾向于向目标群体传递能够给组织带来良好声誉的信息，如良好的资本结构和内部规章等。该论断对于社会组织同样适用。当某个社会组织在制度建设和服务递送等方面以高于同行的普遍标准向社会作出承诺时，实质上是在向后者发出一个强烈的信号，即自己相比较同行来说是一个更加负责和高效的组织，能够为公众提供更加安全可靠的服务。这样做的明显好处就是能够给社会组织带来良好声誉，进而提升和巩固组织的公信力和市场竞争力。

第四，建立和完善社会组织自我规制有利于防止政府过度规制的重现。在经济领域中，企业热衷于自我规制的一个重要原因是防止政府的不当干预。诚如上文所言，中国政府针对社会组织的规制向来严格。事实上，由于相关领域法治缺失，政府规制不仅严格，而且充满不确定性。从以往经验看，每次发生政治敏感事件或者反响大的社会事件后，政府都会强化对社会组织的规制，严重者甚至会对整个行业进行大规模的清理整顿。新世纪以来，政府规制的强度有所松动，但不确定特征并没有得到根本改变。随着社会组织的“井喷式发展”，该领域出现问题的几率大增。在日渐网络化的社会背景下，社会组织领域出现的问题很容易与其他热点事件相互交织，从而对国家的经济社会秩序构成破坏。而一旦这种预设成为现实，强化对社会组织规制将成为政府近似本能的反应。为了尽可能地避免这种情况出现，建立和完善自我规制就成了社会组织的理性选择。

第五，强化社会组织自我规制有助于提升规制效率，促进规制公平。在对比政府规制与社会组织自我规制孰优孰劣时，不仅需要考虑两种规制体制的成本收益比，同时也需要分析这些成本和收益在不同群体间的分布。从效率角度来看，由于信息不对称，社会组织通常比政府更能理解社会组织的现实需要及其存在问题，其自我规制措施更能贴近行业实际。不仅如此，相对于政府规制，社会组织自我规制通常更加灵活，修订程序更加简单。这不仅有利于节约资金，减少人力，而且还会节约规则制定的时滞成本。就公平角度而言，由于自我规制中的主客体在身份上具有重合性，这就使得规制成本和收益更有可能实现公平分配。此外，政府规制成本中的政府预算成本由纳税人承担，而社会组织自我规制则可以做到成本的内部化，因此，后者能够在更大范围内促进公平。

二、自我规制失灵

尽管中国社会组织自我规制水平近年来取得了巨大进步，对促进相关领域的规范发展起到了重要的推动作用，但依然存在诸多规制失灵问题。概括起来，主要有以下几点：

第一，规制联盟的覆盖面狭窄，代表性不足。2003年，《中国非营利组织（NPO）公信力标准》公布时，只有几十家社会组织签名参与，而当年全国社会组织总数则高达26万多家。2009年有110余家非公募基金会参与了 《中国非公募基金会自律宣言》的签订，该数字仅占当年非公募基金会总数的1/8左右。再以参与雅安地震救灾活动的基金会为例，基金会中心网的数据显示，截至2016年4月，即雅安地震发生三年后，共有357家基金会参与了地震紧急救援和灾后重建工作，累计募集款物19.06亿元。其中，属于“中国基金会4·20救灾行动自律联盟”会员的基金会共42家，累积募集资金不到13亿。在357家基金会中，募集资金超过500万的基金会共44家，其中有22家属于联盟会员。从上述数据可以看出该联盟的三个重要特征：一是从类型构成上来看，联盟会员绝大部分都属于国内募集资金能力强的大型基金会，小型基金会很少，类型构成代表性不足；二是从数量上来看，42家会员基金会相对于参与雅安抗震救灾的全部357家基金会来说，覆盖面显然过窄；三是公募与非公募基金会的参与度失衡，参与规制联盟的非公募基金会只占到总数的1/3左右，而同期全国非公募基金会与公募基金会的数量已经难分伯仲。此外，在几乎所有的规制活动中，参与者绝大多数都是基金会，红十字会系统和慈善会系统等具有强烈官方色彩的组织，而社团和民办非企业单位少有参与，代表性明显不够。

第二，缺乏惩戒机制，规制效力低下。社会组织自我规制将实现组织善治的目标主要寄托于人们对规则的自觉遵守。但研究表明，缺乏强制性的规制在实践中很难达到预期效果。美国独立部门曾于1991年出版了一份题为 “伦理规范与国家自愿及慈善团体：一种非强制性的遵守”的报告。时隔7年后，一份调查显示，在51位受访的非营利组织领导人和政府管理人员当中，只有1个人还记得当初的这个报告，并认为其在实践中是无效的。中国社会组织自我规制存在类似问题。即使组织违反了规制中的某些条款，也很少受到惩戒，除非该行为确实给其他组织或者公众利益带来了重大危害。即便如此，实施惩罚的通常也是政府主管部门，而非社会组织的自我规制机构。同样，在部分社会组织内部，尽管建立了非常严格的内部规则，它们也很难真正得到落实。即使出现某些违规行为，只要这种违规行为没有给组织和其他利益相关者造成重大损失，违规者一般也不会受到严格惩罚，从而导致规制失效。

自我规制效力不高在很多行业中都有不同程度的存在，其原因也有很多。具体到社会组织领域，庇护组织违规行为是导致规制效力低下的主因。规制机构这样做通常有两点考虑：一是担心严格执法会导致违规组织退出联盟，从而削弱联盟本身的社会影响力；二是担心将违规行为公之于众会危及整个行业的声誉。对于组织内部的违规行为，社会组织之所以在很多情况下会选择庇护而非惩罚，同样出于上述两个考虑，即一是防止违规者离开组织，二是担心组织声誉受损。

此外，会员组织之间差异性过大在很多情况下也会对自我规制的实际效力造成不利影响。譬如，在《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中，国务院明确要求积极推动慈善联合会建设，并借此推动行业自律。慈善联合会是一个包含基金会、企业、个人和其他社会组织在内的慈善联合体，不同的会员组织和个人的性质不同，所需要的信息公开程度和自律标准各异。这种高度的异质性特征将不可避免地威胁到慈善联合会行业规制功能的有效发挥。

第三，某些自我规制存在保护特权私利和破坏公共利益的倾向。在规制经济学中并存着两种不同的理论视角，一是公共利益理论视角，二是集团利益理论视角。其中，集团利益视角认为，规制政策是特定利益集团主动寻求的结果，通过提升行业标准的方式将某些组织排除在外，从而对被规制对象的利益和特权形成有效保护。如果我们将实现行业整体利益和社会公共利益视为规制的应然目的，那么，保护少数利益集团特权就是其变异形式。该判断同样适用于社会组织自我规制，后者的规范性目标在于提升行业的服务能力和责信水平。该目标的实现必须依托于严格的制度约束，否则，规制本身可能会异化为对个别组织特权私利的保护，从而对社会组织的行业利益和社会公共利益造成威胁和破坏。

据媒体披露，某些行业协会已经成为垄断的重要推手。2013年8月，在国家工商总局公布的12起垄断案例中有9起是行业协会组织达成的垄断协议，占全部案例的3/4。虽然到目前为止，公益组织领域还没有发生此类严重事件，但存在类似风险。《中国公益性非营利组织自律准则》第8条规定，任何社会组织都不得与同行进行恶意竞争，侵犯和损害同行利益，应当与其他组织建立良好的伙伴关系，尤其是那些与其关注共同领域的社会组织。制定该条款的初衷无疑是好的，但对于“恶意竞争”和“良好的伙伴关系”的界定标准和评价主体，该条款并没有作出必要阐释。语义上过于模糊不仅会削弱条款本身的实际操作性，而且很可能会给行业内处于优势地位的组织以巨大的操作空间，从而使该条款异化为维护组织特权和破坏公共利益的工具。

第四，缺乏强有力的执行机构和申诉机制，以及对受益人的承诺。很多自律联盟都会宣布成立一个中央执行机构以推进自律目标的实现，但实际上，这些执行机构大多形同虚设，除了组织会员开会外，很少开展具体活动。在申诉机制方面，完整的自我规制体系应当包括惩戒机制以及与此相关的申诉机制。但由于当前中国社会组织的自我规制严重缺乏刚性的惩戒机制，因此，也就不存在所谓的申诉机制。在规制承诺方面，规制的承诺对象首先是政府和捐赠人，其次是媒体、公众，以及潜在捐赠人。在实践中，几乎没有自我规制机构会将受益人作为其承诺对象。以2009年中国非公募基金会发展论坛通过的《中国非公募基金会自律宣言》为例，该《宣言》除了对遵守《基金会管理条例》和其他国家法律规定作出公开承诺之外，还对理事会职权、组织筹资、资金使用、项目开展、人力资源、与其他公益组织间关系，以及信息公开等多个方面作出规定。至于受益人权益维护方面，该《宣言》只是非常笼统地提及“资金使用应当符合基金会的使命和目标”，而缺少具体规定。在这种条件下，受益人也就不会对这些规制措施产生兴趣。显然，这将大大削弱规制的实际成效。

三、治理自我规制失灵的基本理路

与政府规制变革相比，社会组织的自我规制更像是一场“静悄悄的革命”，它与政府规制一起引导了中国社会组织的发展方向，在社会组织规范化建设中发挥着不可替代的作用。但与政府规制一样，社会组织的自我规制也存在着诸多失灵问题。针对这些问题，应当从多层面、多角度出发，对其进行治理，提升其规制效能。

第一，政府和社会组织皆需充分认识到社会组织自我规制的价值。对于政府来说，赋予社会组织自我规制以更大的空间属于 “放权让利”的行为。一些本来由政府制定和执行的行为准则将转由社会组织及其联盟机构进行。对于一个有着长期严格政府规制传统的行业来说，政府在短期内改变这种规制传统的确是一个艰难的决定。而社会组织自身的非规范性和非成熟性特征又加剧了政府对该领域自我规制后果的担忧。但是，在强国家弱社会的整体政治结构中，如果政府不放权，社会组织就几无从“不成熟”走向“成熟”的机会，在国家治理体系中所能扮演的角色将相当有限，政府职能转变和新型政社关系的建构亦会因此而受到掣肘。因此，对于完善社会组织规制体系，提升社会组织自我规制能力来说，政府观念的改变是基本的前置型条件，规定了社会组织自我规制发展的可能限度。只有当政府充分认识到社会组织自我规制的价值时，后者才有存在和发展的空间，其能力也才有提升的可能。

当然，自我规制本质上是自我规制主体自觉意识引导下的自主行动，因此，社会组织自我规制能否顺利构建和得到有效遵从，能否赢得政府的信任和公众的支持，关键还是取决于社会组织自身对规制的认知水平及其具体的行为选择。对于社会组织来说，规制既是一种约束，同时也是一种保护，以及赢取政府和公众信任和支持的重要途径，科学合理的规制有助于整个行业的长期健康发展。只有当这种观念内化为组织的自觉意识和行业的基本共识，该领域的自我规制才能实现有效构建。否则，社会组织的自我规制就会缺乏必要的动力，即便实现了形式上的建构，也很难在实践中得到遵从。

第二，通过建立多元化的自我规制系统提升规制覆盖面和规制执行力。当前中国社会组织领域的自我规制大多由少数行业领袖组织倡导成立并由其领导，覆盖面不广，代表性不足，绝大多数的小型组织都游离于这些规制系统之外。将自我规制引入这些组织，提升它们的自我规制水平，对于提升社会组织的整体素质和服务水平大有裨益。而建立多元化的自我规制系统则是实现该目标的重要途径。多元化的自我规制系统首先意味着在不同类型的社会组织内部分别建立自我规制的次级系统。在该次级规制系统内部，由于规制主体间的同质性程度较高，它们在制定规则时更容易贴近现实，顾及不同组织的需求。规则本身更加科学和专业，在实践中更容易得到遵从。当条件成熟时，在次级规制系统之间或者由不同类型的社会组织建立更高层次的自我规制系统，以解决次级规制系统所面临的共性问题。这种更高层次的规制系统既可以是一个内部关系紧密的组织联合体，也可以是一种内部关系松散的网络体，前者如慈善联合会，后者如行动宣言等。

尽管规制执行力是衡量规制绩效的重要标准之一，但这并不意味着所有规制都必须有一套明确和正式的行动标准，并且依靠一个强有力的执行机构来保证这些行动规则得到遵守。自我规制只有在能够准确反映出社会组织的实际需求和现实情境时，它对于推动该领域的发展才具有积极意义。社会组织领域是一个各种组织形态并陈的庞杂系统，各次级系统的发展水平差异较大，需求也各有不同。这些差异决定了各自的规制内容也应有所区别。如果被规制对象之间高度同质且发展成熟，那么就更加适用强制力较高的自我规制；反之，就更加适用强制力较低的自我规制。慈善联合会内部的规制就属于后面这种情形，其会员组织无论是在组织结构和功能，还是组织规模和运行方式等方面都存在巨大差异。它们在某些方面达成基本共识相对比较容易，但若要制定出具体的、可执行的行动准则就比较困难。即使制定了，这些准则也很难得到有效执行。

第三，规则制定充分体现民主协商的精神。规制既可以推进公共利益的实现，也可能成为谋取私利、阻碍竞争的工具。在行业中处于优势地位的社会组织可能凭借自身的地位和影响力“俘获”规制机构，使规制成为排斥竞争、维护少数机构优势地位的工具。譬如，信息公开无疑是社会组织获得社会公信力的重要渠道，但过高的公开标准则很可能使得小型机构不堪重负。如果自我规制机构将过高标准的公开义务作为进入特定募捐市场的条件，那么，该规定就很可能会起到阻碍市场竞争、破坏公共利益的消极作用。

社会组织自我规制的规范价值在于通过对行为准则的公开承诺和主动遵从提升组织的服务品质，扩大公共利益。要实现这一点，自我规制就必须做到程序上的客观公正。在确保程序客观公正方面，有两点原则尤其重要：一是参与原则，二是理性原则。前者要求所有可能受到规制影响的社会组织都有机会参与规则制定，规模小和资金少等因素不应当成为此机会被剥夺的理由。后者一方面要求规则在最终确定之前，参与主体之间应当展开充分的沟通协商，而非按照“少数服从多数”原则“简单粗暴”地确定规则内容，否则很容易出现“多数压迫少数”的问题，并为此后的规则遵从埋下隐患；另一方面要求沟通协商应当建立在公共理性——即增进社会组织行业的整体利益和社会公共利益而非个别组织私利的基础之上，否则，规则的稳定性难以得到保证。

第四，建立和完善面向服务对象和受益人的承诺和投诉机制。社会组织的利益相关者有很多，除了委托人和政府之外，还包括媒体、公众、服务对象，以及受益人等。社会组织自我规制本质上是社会组织对相关利益者所作的集体承诺。在所有利益相关者中，服务对象和受益人与社会组织之间的关系最为紧密，对社会组织的服务过程和品质最为了解，但其“受助者”地位往往又使得他们在监督社会组织自我规制时的话语权最低。该矛盾决定了社会组织自我规制应当重点完善面向服务对象和受益人的承诺机制，在其行为准则中明确社会组织的服务内容、程序、数量和品质，以及服务对象和受益人的主要权利和实现权利的具体途径。在很多情况下，缺少对服务对象和受益人的重视并不是说规制准则在形式上缺少对后者的承诺，而是说规制没有为他们提供可行且便捷的参与渠道来监督规制条文的执行。为此，社会组织应当建立相应的服务纠纷处理机制，指定专门的工作人员或机构负责收集服务对象和受益人的意见和建议，接受其投诉。

第五，构建政社合作规制。完美的自我规制与政府规制一样需要满足一系列非常苛刻的条件，即全知、全能和无私。否则，社会组织的自我规制就很可能出现失灵。全知要求自我规制机构能够完全了解被规制机构的所有运行信息。虽然在此问题上，自我规制机构通常会比政府做得更好，但信息不对称在该领域同样大量存在。相对于全知来说，自我规制更难做到全能。由于资源和权威的缺失，社会组织自我规制大多面临规则遵从问题的困扰。至于无私，可能只是善良人们的一厢情愿。社会组织领域并不缺少规制俘获和借规制之名谋组织私利的案例。此时，自我规制既不能做到有效，也难言公正。社会组织的自我规制和政府规制都会存在失灵问题，但同时也有各自的优点，如果将二者进行结合，无论是对于自我规制还是对于政府规制来说都大有裨益。具体说来，在合作规制中，政府规制可以通过激励功能、框架界定功能、监督功能，以及赋权功能等四种功能的发挥来提升社会组织自我规制的效能。

激励功能直接源于社会组织领域对自我规制功能的认知偏差。虽然自我规制有利于社会组织行业的长期健康发展，但也只有当这种观念内化为社会组织的自觉意识和行业共识时，该领域的自我规制才能得以有效构建。遗憾的是，该自觉意识和行业共识很难自动形成，尤其是对于没有自治传统的中国社会组织来说，更是如此。在这种情况下，政府不仅要主动放弃单一政府规制的理念和行为，还应该通过各种政策举措激励社会组织立章建制，进行自我规制。

框架界定功能是政府制定社会组织行业整体规制框架和规制目标的功能。在现代国家，虽然政府不再独占公共服务的供给，但依然是公共责任的最终承担者。基于该角色要求，政府负有制定规则和框架的义务，以确保其他社会力量有效和负责任地提供公共服务。托依布纳曾言，只有民主化的过程为次级系统创设了必须的结构时，社会次级系统的反思才成为可能。国家法律的反思作用促使其自我限制，对规制进行规制，并根据组织、程序和权限对未来的决定确立结构性前提。政府制定的规则和框架为社会组织的自我规制确定基本的行动边界和规则依据。否则，后者很难自动服务于公共利益。

当然，政府针对社会组织规制的“再规制”在实践中并不会自动得到遵从。事后惩罚和追偿是减少规制对象违规行为以及减少公共利益受损的常见手段。但对于公共任务执行和公共服务提供来说，违规所带来的很多公共利益损失具有不可逆转性。并且在很多情况下，事后惩罚和追偿需要付出大量的交易成本，甚至无法追偿。为避免此类后果的产生，政府须透过严密的过程监督来确保其规制政策得到遵从。

赋权功能是指政府与社会组织合作规制可以提升社会组织自我规制的权威性及其遵从率。研究发现，社会组织与政府合作能够获得更多的资源和激励用于提升自我规制遵从，增强自我规制的社会公信力和政治信任，以及促进自我规制准则的传播等。在合作的过程中，政府除了可以为自我规制提供必要的权威和物质资源之外，还可以借助其监管者的身份纠正自我规制中存在的各种不公，确保公平公正。