清代政区“厅”探析

摘 要 政区“厅”伴随着明清时期同知通判职责的演变而出现。清代政区“厅”的设立数量波动显著，整体规模不断扩大；设立来源逐渐丰富；隶属关系复杂，其变化多与层级调整有关；空间分布广泛，总体上呈现“边缘性”。清代政区“厅”以同知、通判为正印官，部分政区“厅”设有武职官员。政区“厅”具有管理边疆紧要之地，对外巩固边防；管理难管之地，对内强化统治，这两个特殊职责。它帮助清廷实现了疆土的全面政区化；有助于解决旗民杂处问题；提高行政效能，维护地方稳定；充实和巩固边防，促进疆土的开发利用和汉族文化的播迁。

关键词 清代，政区，厅

中图分类号 K2 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）16-0020-07

行政区划是国家对于行政区域的分划。①历史时期行政区划纷繁多变，从秦汉到宋辽金时期经历了两级制和三级制之间的反复，从元朝到民国时期经历了三级四级复合制到三级制再到二级制的转变。清代在沿袭明代旧制的基础上，在地方创设了散厅、直隶厅这两种新的政区。散厅与散州、县同级，直隶厅与府、直隶州同级。由于散厅、直隶厅均为地方政区，故本文将它们统称为政区“厅”。政区“厅”萌芽于明代，正式出现并兴盛于清代，消亡于民国初期。民国二年（1913年），政府颁布“废府存县”法令，政区“厅”和府、直隶州、散州等一起消失。

一、清代政区“厅”的出现

政区“厅”设置的由来，要从明代行政区划体系说起。明代行政区划体系中省的长官（亦称为正印官、掌印官）为布政使和按察使，府的长官为知府，州的长官为知州，县的长官为知县。明代各级政区的长官配备了佐贰官。“明清时凡知府、知州、知县的辅佐官，例如通判、州同、县丞等，通称佐贰。”②明代知府的佐贰官为同知、通判。随着知府佐贰官同知通判的演变，政区“厅”应运而生。

（一）明代中后期出现政区“厅”的萌芽——地域“厅”

洪武年间，在知府之下设同知通判，与知府同城而驻，协助知府分管某类政务。洪武以后，各朝循例设置同知通判协助知府处理某类政务。

明代中期以后内忧外患的局势给统治者带来巨大挑战，朝廷希望既能尽可能地控制官员数量又可以解决地方管理需求加大的问题，委派高品阶官员分管地方，加强对地方局势的管控。从宣德年间开始，同知通判的职责走向多元化，既有分管某类政务者，又有分管某地政务者。例如，正统元年（1436年）五月，“增设山东济南府通判一员，专督易州山场柴炭人夫”。③弘治十年（1497年）七月，“增设广东广州高州肇庆惠州潮州五府通判各一员，提督捕盗”。④正德十二年（1517年），山东青州府佐贰官通判分驻颜神镇，“增设青州府通判一员于颜神镇防矿贼也”。⑤朝廷为何派知府的佐贰官分管地方政务呢？因为新设州县程序繁琐，需要投入更多的人力、物力、财力，而且有些难以治理的卫土司地、少数民族聚集地，知州知县难以管控；还有些地方由于地广人稀事简等原因，不足以设州县。如果派布政使司、按察使司的佐贰官分管地方，有些大材小用。如果派州县的佐贰官分管地方，则由于官员品级太低而难以实现有效管理。同知为正五品、通判为正六品，他们相对于知州、州县、经历、照磨、巡检等职官而言，品阶较高，且多是从表现优异的基层官员中提拔起来的，从政经历丰富，能力突出，具有较强的管控地方局势的能力，既能有效管控地方局势，又不增添官员数量。于是，同知通判成为明中期以来管控地方局势、应对内忧外患的新兴力量。伴随着同知通判分管某地，州县、卫所、土司地区均出现了地域“厅”。例如，嘉靖四十二年（1563年），设岷州同知驻于岷州卫境内，史称“岷州抚民厅”。同知通判分管之地为何会称为“厅”，而不作其他称呼呢？这是因为同知通判的办公衙署本来就称为“厅”。这是对其衙署称呼的延续。

明代中后期同知通判分管之地虽然出现了“厅”的称谓，但是尚未成为独立政区。地域“厅”的出现反映了明代中期中层政区的权力进一步渗透到基层地区。

（二）清代前期出现政区“厅”

清朝入主中原，在明朝基础上扩展了疆域范围，将代表森林文化的东北采集狩猎区、代表草原文化的蒙古游牧区、代表农耕文化的中原种植区统统纳入统治版图。清前期统治者为强化集权统治，将朝廷权利直接渗透到不同类型疆域，使地方治理不断深化。清代仿照明代旧制，在知府下设佐贰官同知通判，并保留了从明代延续下来的由同知通判分管的岷州厅、施州厅、安边厅、叙永厅等地域“厅”，继续设置了以佐贰官身份分管某地政务的同知通判。清代地域“厅”有捕盗厅、管河厅、运河厅、江防厅等多种类型，多分布在案盗多发之地、黄河或长江沿岸、运河沿线、沿海地区。

在稳定的边疆形势背景下，清前期广大卫所因军事功能下降而发生“民政化”转型。卫所的“民政化”转型和朝廷对地方治理的深化，催生了由同知通判专管的新型政区。另外，当汉人大规模进入以少数民族为主体的土司地或旗地时，按照当地管理体制，他们就和当地人口一样不编户、不征税。于是清廷主动调整行政区划，建立既可以弹压少数民族、处理旗民矛盾，又能保持对当地人口进行编户的新型政区。在这种形势下，政区“厅”出现了。

康熙年间，朝廷开始设置以正印官身份专管地方政务的同知通判，将明代中后期同知通判的量变升为质变，使他们与其他佐贰官产生了本质区别：摆脱了佐贰官身份，成为正印官，并且其辖地成为政区“厅”。康熙六年（1667年）十月，移贵阳府毕乌通判驻普安卫安南所，辖安南所和安笼所，①即地域“厅”性质的安笼厅。康熙八年十一月，“改云南新附十八寨钱粮归安笼所通判管辖”。②康熙二十二年，贵州巡抚杨雍建奏折中称安笼通判辖区为“南笼厅”。③因此，安笼厅又称为南笼厅。康熙二十六年六月，根据云贵总督范承勤的建议将贵州15个卫，10个直属千户所分别裁改。在这次大规模裁撤卫所事件中，有一处很特别，那就是“安笼所裁，并安笼厅”。其他卫所被裁后，都是并入州县或者改置为州县，只有安笼所并入“厅”。安笼所并入安笼厅后，安笼厅成为了独立政区。这一判断基于以下两个依据。第一，康熙年间修纂的《贵州通志》的户口、公署等项中，专列有“南笼厅”，可见康熙年间已將南笼厅作为政区。第二，雍正三年（1725年），贵州巡抚上报养廉银数额的奏疏中，在所列的“南笼厅通判”下，有两行小字注释，“系有专管地方，与州县同”。④南笼通判“专管”地方，是否就表明该地成为了政区呢？我们可以从后来清代官修政书中找到答案。据嘉庆《清会典》卷4《吏部》记载：“理事、抚民有专管地方为厅，或属于府，或属于道，或属于将军”；卷10《户部》：“直隶厅、直隶州皆亲辖地方，亦领县。……厅、州、县皆分辖地方。”⑤另外，光绪《清会典》记载更为详细：“凡抚民同知直隶于布政使司者为直隶厅”；“府分其治于厅，凡抚民同知、通判、理事同知、通判，有专管地方者为厅。其无专管地方之同知、通判是为府佐贰，不列于厅焉”。⑥说明清代将同知通判专管一地之厅列为政区，称为厅（指散厅）或者直隶厅，而将无专管地方之同知通判仍作为知府的佐贰官。南笼厅通判“系有专管地方，与州县同”，明确表明南笼通判不再是知府的佐贰官，而是与知州知县一样专管一方的正印官。到此，我们可以认定康熙二十六年所设的南笼厅是政区“厅”。南笼厅是历史上第一个政区“厅”。

二、清代政区“厅”设置的特征

政区“厅”自康熙年间出现以来，设置数量逐渐增多，从个别走向普遍，规模逐渐扩大，在清代行政区划体系以及地方治理中扮演着重要的角色。政区“厅”以清代最为典型。清代政区“厅”设置具有以下基本特征。

（一）政区“厅”设立数量波动显著，整体规模不断扩大

清代政区“厅”设立数量波动显著，康雍乾时期新设政区“厅”数量递增，乾隆朝达到顶峰；嘉道咸时期新设政区“厅”数量递减，咸丰朝是低谷；同光宣时期新设政区“厅”数量回升，至光绪朝达到次顶峰。雍正、乾隆、光绪等三个时期厅数快速增长。散厅的快速增长主要发生在雍正、乾隆、光绪三个时期。直隶厅的快速增长主要发生在光绪时期。清代政区“厅”规模体量不断扩大，至宣统时期达到顶峰。在大部分时间里，散厅分布数量远大于直隶厅。光绪晚期以后，直隶厅与散厅数量接近。清代先后设置了206个政区“厅”，其中103个政区“厅”始终为散厅，75个政区“厅”始终为直隶厅，28个政区“厅”出现过散厅、直隶厅之间的更替。政区“厅”最多的年份为宣统元年（1909年），数量达到153个。

（二）政区“厅”设立来源逐渐丰富

清代政区“厅”在设置初期是由卫所地和土司地转化而来，之后其陆续在旗地、州地、县地等地区出现。清代在卫所地、土司地设置的政区“厅”，其幅员往往和原土司、卫所接近或一致。在西北新辟疆土和东北新垦土地所置政区“厅”的幅员往往比较大，超过一般同级别的府州县。在内地府州县境内和沿海地区设置的政区“厅”，往往是由府州县改置或析置而来，或者由沿海岛屿设厅，因此这些政区“厅”的幅员一般比较小。随着雍正和乾隆时期卫所政区化和“改土归流”的基本完成，清代后期政区“厅”大多设立于县地和旗地。

（三）政区“厅”隶属关系复杂，其变化多与层级调整有关

大多数情况下，清代省（含省的派出机构道）辖府、直隶厅以及直隶州；府辖散厅、散州、县，顺天府还辖东南西北四路直隶厅；直隶厅可以辖散厅、散州、县，也可以不领基层政区；直隶州可辖县。也就是说散厅既可以隶属于府，又可以隶属于直隶厅；直隶厅即可以隶属于省（或其派出机构“道”），又可隶属于府。个别情况下，直隶厅还可以隶属于副都统辖区或府，散厅还可隶属于副都统辖区。清代政区“厅”隶属关系的变化，多与其层级调整有关。清代政区“厅”层级的调整，大多数是将散厅升为直隶厅，故而政区“厅”隶属关系的调整大多是从隶属于府改为隶属于道。

（四）政区“厅”设置的空间分布广泛，总体上呈现“边缘性”

清代政区“厅”分布广泛，遍布于其大部分统治疆域。从大区域上看，西南地区厅分布数量领先，西北地区和东北地区厅的分布较多，中部地区和东部南部沿海地区厅的分布较少。清代21个省有政区“厅”的分布，各省厅的分布数量差异显著。排前三位的依次是云南、贵州、四川，排后三位的依次是台湾、湖北、河南。福建省、江西省、陕西省的政区“厅”均为散厅，黑龙江将军辖区——黑龙江省的厅均为直隶厅，其他省份既有散厅又有直隶厅。云贵川桂地区分布的政区“厅”最密集。苏浙闽台粤地区、湘赣鄂豫地区政区“厅”比较稀少。

我们发现，清代政区“厅”的空间分布在总体上呈现出“边缘性”特征。从全国尺度看，在东北、西北、西南、南部、东南的边疆地区分布着许多出于充实和巩固边疆目的而设置的政区“厅”。有学者明确指出，直隶厅大多不辖县且多设于新辟或边要之地。①从省级尺度看，政区“厅”多分布于远离省治的偏远之地，甚至是各省的交界处、本国与外国的交界处，比如闽粤交界的南澳厅、桂滇交界的百色直隶厅、广西与越南交界的龙州厅等。

三、清代政区“厅”的职官、职能以及运行效果

（一）政区“厅”的职官设置

清代政区“厅”以同知或通判为正印官，辅以经历、巡检等署官。少量政区“厅”有佐贰官，部分政区“厅”还设有副将、千总、把总等武职官员。

1.正印官

清代政区“厅”的正印官为同知或通判。作为正印官的同知、通判的品阶和知府佐贰官同知、通判一样，分别为正五品、正六品。和其他地方政区一样，政区“厅”的正印官集行政、财政、司法权于一身。通过对清代全体政区“厅”正印官的统计，我们发现清代一共有128个政区“厅”的正印官始终为同知，73个厅的正印官始终为通判，2个厅（靖逆直隶厅、清江厅）的正印官由先是同知后改为通判，2个厅（大关厅、思茅厅）的正印官先是通判后改为同知，2个厅（八沟直隶厅、乌鲁木齐厅）的正印官既有同知又有通判。

作为政区“厅”正印官的同知，按照官衔可以分为三类：民政类同知、少数民族类同知、边防类同知。民政类同知包括理事同知、粮捕同知、理土督查捕同知、清军饷捕同知、理民督捕同知、抚民同知、抚民理番同知等。少数民族类同知包括抚民理番同知、抚番同知、理番同知、绥瑶同知、理苗同知、抚夷同知、分防抚彝同知等。边防类同知包括分防抚彝同知、分防同知、抚边同知、海防同知、海防清军同知等。其中，抚民理番同知既属于民政类同知，又属于少数民族类同知；分防抚彝同知既属于少数民族类同知，又屬于边防类同知。设理事同知的政区“厅”有归化城厅、热河直隶厅、吉林直隶厅、绥化直隶厅、伊犁直隶厅等。这些厅位于东北的吉林、黑龙江或位于西北的甘肃（后改隶新疆）或华北的直隶和山西，都是旗民杂处之地。设粮捕同知的有围场厅。设理土督查捕同知的有明江厅。设清军饷捕同知的有玉环直隶厅。设理民督捕同知的有江北厅。设抚民同知的有潼关厅、新民厅等。有些厅的抚民同知兼理事衔，例如陶林直隶厅、库尔喀喇乌苏直隶厅、黑水直隶厅等，这些厅位于山西、新疆、黑龙江的旗民杂处之地。设抚民理番同知的有基隆厅。设抚番同知的有洮州厅。设理番同知的有杂谷厅和杂谷厅。设绥瑶同知的有连山直隶厅。设理苗同知的有安化厅、百色直隶厅、古州厅等。设抚夷同知的有中甸厅。设分防抚彝同知的有安平厅。设分防同知的有滨江直隶厅、东宁厅、呢吗口厅等。设抚边同知的有丹噶尔厅。设海防同知的有金州厅、设海防清军同知的有川沙厅。

作为政区“厅”正印官的通判，按照官衔可以分为两类：民政类通判、少数民族类通判。民政类通判包括理事通判、总理民屯事务通判、抚民通判。少数民族类通判包括抚夷通判、理苗通判。设理事通判的厅有塔子沟直隶厅、和林格尔厅、岫岩厅、长春直隶厅等，这些厅都是位于旗民杂处之地。设总理民屯事务通判的有奇台直隶厅。设抚民通判的有仪封厅、砖坪厅、化平川直隶厅、凤凰直隶厅、喀喇沙尔直隶厅、靖湖厅等。有些厅的抚民通判加理事同知衔，比如海龙厅、双城直隶厅。设抚夷通判的维西厅、中甸厅等。设理苗通判的有清江厅、下江厅等。

当政区“厅”同时设同知、通判时，往往是职衔较高的同知占主导地位。例如，八沟直隶厅在设立之初只有通判没有同知，通判掌管厅事。至雍正十年添设同知，于是同知成为该厅的最高长官。乾隆二十五年（1760年）五月设乌鲁木齐厅，“设同知一员管理地方，通判一员收放粮饷”。随着地区开发的深入和人丁的增多，有些政区“厅”的正印官从通判改为同知，以加强对当地的控制。例如，乾隆五十五年三月，因凤凰厅通判被苗民视为末弁，不听弹压，故改为同知。①乾隆五十六年十月，龙州厅通判改为同知，“紧接安南地界，现在开关通市，稽查商民，所关尤重。通判职分较小，难资弹压。查浔州府同知附郡事简，应请改為通判。龙州通判，改为同知”。②不管是同知还是通判，清代晚期的政区“厅”的正印官的官衔大多趋向于“抚民”。

2.佐贰官

清代政区“厅”由于其长官由府的佐贰官发展而来，故基本上不设佐贰官，只有极少数政区“厅”设佐贰官。例如，雍正十二年十二月，在归化城厅设和林格尔协理通判、托克托协理通判、萨拉齐协理通判，辅佐归化城直隶同知处理政务。乾隆元年，又在归化城直隶厅添设善岱协理通判、清水河协理通判这两个佐贰官。嘉庆十六年（1811年）十月置，在台湾淡水厅境内兰阳平原的噶玛兰城设通判、县丞、巡检各一员，管理当地民人。③道光三年（1823年），循化厅添主簿，改隶甘肃省西宁府。④同治九年（1870年），“改广东新设阳江直隶州为直隶同知、州判为县丞、学正为教谕、吏目为司狱”。由此可知，政区“厅”的佐贰官包括协理通判、县丞、主簿等官职。这些佐贰官的职责和其他政区的佐贰官一样，负责协助正印官处理政务。有的政区厅的佐贰官可以发展为正印官。比如，乾隆二十五年，归化城厅裁善岱协理通判和昆都伦协理通判，其余协理通判改为理事通判，由佐贰官转变成为新设政区“厅”的正印官。

3.其他署官

清代政区“厅”的其他署官种类丰富，包括经历、知事、照磨、巡检、吏目、训导、驿丞、千总、把总等。例如，雍正九年所置的永绥厅配备了守领官——经历。这是政区“厅”守领官的首次出现。嘉庆十六年三月，设普洱府他郎厅知事。乾隆二十二年十一月，因洮州厅番民杂处，命案繁多，在该厅增设照磨一员，兼司狱事。①此外，江北厅、雷波厅、马边厅各设有照磨一名，越嶲厅、盐边厅、峨边厅各设有经历一名，城口厅设有经历、照磨各一名。松潘、理番、石砫、打箭炉等直隶厅亦均设有照磨一员。巡检和吏目是政区“厅”的首领官。早在康熙年间所设的乾州厅便设立了杂务官巡检，“户部等衙门议覆，湖广总督喻成龙疏言：红苗归化，应将辰沅靖道移驻镇筸，添设同知、通判、巡检、吏目等员，专理苗务，皆归辰沅靖道统辖。嗣后武职不许干预。苗犯轻罪者、听土官发落。犯命盗重罪者、土官拏解道厅、审明拟罪。五寨司土官、应听厅官管辖”。又如，乾隆二十九年五月，哈密厅增设巡检。②乾隆三十二年七月，龙州厅添设吏目，“应将该吏目移驻龙州，为通判首领，专司狱务”。城口厅设训导、照磨各一员。永绥厅设有经历、巡检各一员。伊犁厅设巡检二员。陕西留坝厅设驿丞一员。光绪时期设置的镇边直隶厅设了上改心巡检和下改心巡检。清代政区“厅”这些署官大多没有自己的办公机构。由于许多政区“厅”设置在偏远紧要之地，在治理地方时往往需要发挥巡检的力量，因而政区“厅”中的巡检往往有自己独立的办公机构——巡检署。康熙时所设的乾州厅和凤凰厅便设有巡检署。“巡检署在城西土垣内，康熙四十三年揖买民屋栖止。”③巡检署多设立在远离厅治而又难以弹压之地。

清代少数民族聚居地区所设的一些政区“厅”不仅设有上述文职官员，而且设有一些武职官员。比如，四川杂谷厅设有副将、理番同知各一员，兵一千二百名。龙胜厅参照贵州苗疆例，置有厅标，设总、外委各一，标兵百名。台拱厅、八寨厅等均设亲标千总一员；都江厅、丹江厅、清江厅各设亲标把总一员，其千总、把总各统亲民若干。古州厅设有把总，“所设同知通判，专驻苗疆，有绥理地方、缉捕奸顽之责，不可护卫无人。应照湖南乾凤二厅之例，于同驻之官兵内，各拨给把总一员，兵一百名，以为亲标”。千总、把总的官职是清代绿营兵的编制。千总、把总、标兵的设置，体现出这些政区“厅”具有明显的军事性。

（二）政区“厅”的职能定位

与文武兼备的职官体系相对应，清代政区“厅”一方面具有捕盗理讼、纳粮收税、教化百姓等一般功能，另一方面还具有管理边疆紧要之地，对外巩固边防；管理难管之地，对内强化统治这两个特殊职责。

1.一般职能

“国家设官分职，所以保卫治安、化民成俗也。”④作为一种地方政区“厅”同样要管理一方疆土和一方子民，具有安盗息民、处理刑名钱谷事务、教化百姓等一般职能。当地方上发生盗贼事件、民众间或民众与官府间的矛盾冲突时，地方政区便要履行安盗息民的职责。从乾隆时期开始，清廷在原州县地区大量设置政区“厅”，负责安盗息民。处理刑名钱谷是地方政区重要的基本职能，政区“厅”也不例外。比如，乾隆三十九年七月，因同安县为边海要区，幅员辽阔，政务殷繁，东部翔风、民安、同禾三里皆为沿海村镇，多属大姓聚居，每恃离城窎远，逞强不法，故徙金门通判驻马巷，置马巷厅，管辖三里的一切刑名钱谷事件，⑤隶福建省泉州府。如何对人口占主体的汉民和其他少数民族人口实施有效的教化，是摆在清代统治者面前的一个难题。政区“厅”作为地方行政区划之一，和州县等政区一样肩负着教化百姓的职能。比如，雍正五年三月，“兵部议覆，云贵总督鄂尔泰疏奏经理狆苗事宜。……长寨既有武职巡防，仍须设一文员、宣谕化导。请以贵阳府同知移驻就近抚绥，庶兵民咸得相安”。①

2.特殊职能

清代政区“厅”还具有两个特殊职能：管理边疆紧要之地、对外巩固边防；管理难管之地、对内强化统治。

一方面，政区“厅”肩负着管理内陆边疆要地和管理沿海边疆要地的职能。具有管理内陆边疆要地职能的政区“厅”数量较多，大多设于光绪以后，广泛分布于东北三省、甘肃、新疆、云南、广西等地。具有管理海疆要地职能的政区“厅”数量相对较少，多设于雍正和道光时期，分布于东海和南海沿岸地区，大多设于海岛，是朝廷充实和加强海防的重要力量。另一方面，政区“厅”肩负着管理少数民族聚居区、汉民与少民杂处之地、远离府治的僻远之地的职能。具有管理少数民族聚居之地职能的政区“厅”多设于雍正和乾隆时期，主要分布于湖南、贵州、云南等地。具有管理汉民与少民杂处之地职能的政区“厅”多设于雍正时期和光绪时期，分布于直隶省和东北三省。管理远离府治的僻远之地的政区“厅”大量存在，从清代前期延续至晚期，广泛分布于各省。

就特殊职能而言，有些政区“厅”只具有一个特殊职能，如定南厅具有管理管理府治的僻远之地的职能。也有些政区厅具有多个特殊职能，比如东北地区的凤凰厅、兴京厅等既具有管理汉民与少数民族杂处之地的职能，又具有管理内陸边疆的职能。

（三）政区“厅”的运行效果

清代政区“厅”较好地履行了其职能，在运行过程中产生了以下五方面的积极效果。

1.帮助清廷实现了疆土的全面政区化

自古以来，中央王朝的疆域往往包括直接管控疆土和间接管控疆土两种类型。中原王朝统治者在“内服”（中心地区）进行直接管控，直属地区之外“外服”（边缘地区）则由中原王朝册封的这些地方首领进行统治。朝廷在直接管控的疆土具有完全的管辖权，而在间接管控之地的管辖权则大打折扣。中原王朝的势力深入不到间接管控的地区，这些地区的赋税也不会交到中原王朝。中原王朝一直在努力将间接管控之地转化为直接管控，但是很多土司地不归朝廷直接管控。此外明代普设军事性的组织——卫所，绝大多数不理民政不是政区。入清后，朝廷大量裁并卫所，大规模进行“改土归流”，推进卫所、土司的政区化。在这过程中有一些地区不具备设州县条件或设州县难以弹压，成为清代推行疆土政区化的难题。

政区“厅”的出现，使清廷在卫所地、土司地等类型的疆域实现了难以完成的民政化、政区化转型目标。政区“厅”可以说是清代统治者将卫所地和土司地纳入郡县制这种统一的行政区划体系的重要法宝。政区“厅”凭借其简便务实又具有强大弹压能力的优势，帮助朝廷解决了这个难题，实现其疆土的全面政区化，扩大纳税人口和直接管辖土地的面积，将朝廷的实质统治区进一步拓展。

2.有助于解决旗民杂处问题

大清入关伊始，清廷大规模“圈地”，圈占汉民土地划归旗人，豁免旗人的税赋与劳役，并在东北旗地实行封禁政策。旗地广袤的土地对于周边的汉民具有相当的吸引力。当内地汉民出于生存需求涌向旗地时，旗民杂处问题应运而生。原有的盟旗制已经不能满足治理旗民杂处社会的需求，而如果废除盟旗制直接设州县的话又不适合治理旗人。朝廷借助政区“厅”这一政区，可以实现“旗民分治”，同时满足管理两类人的需求，有效地处理了旗民杂处问题。

3.提高行政效能，维护地方稳定

政区“厅”正印官品阶较高，具有较强的弹压地方能力，特别是直隶厅上报公务径达道台，地方管理效能更为突出。凭借其突出的地方控制力，政区“厅”对辖区内的民众（特别是少民）起到震慑和协调作用。政区“厅”以流官取代土官，结束了一些地区土司对土民的残暴统治，减少官民矛盾冲突，有助于维护地方稳定。另外，有些政区“厅”采取“隔离分治”，将汉族和少数民族进行隔离，将不同少数民族分开管理，在一定程度上减少了不同民族间的摩擦。有些政区“厅”采取“分立制衡”，防止出现强有力的地方势力，减少不同地方势力之间的争斗，促进地方稳定。

4.有助于充实和巩固边防

毋庸置疑，清代在西北、西南以及东北所设的边防厅，吸引内地流民到边地，组织和管理当地民众的生产生活，有效地充实了边地的人口和兵源，将朝廷势力延伸至边疆，为充实和巩固边防做出贡献。在海疆要地设置的政区“厅”促进了海岛兵民数量的增长，将朝廷的势力范围拓展到更为广阔的海域，增强了朝廷的海防力量。总之，清代政区“厅”在充实和巩固边防方面发挥了积极作用。

5.促进了国土的开发利用和汉族文化的播迁

政区“厅”在土司地、卫所地、盟旗地、新辟地的出现及推广，促进了清代土地的开发和利用。朝廷在公开招垦地、流民集中的山区、新辟的疆土以及海岛等区域设厅，使这些地区得到开发，提高了国土的利用效率。比如，沿海边防类政区“厅”劝课农桑，管理捕鱼晒盐造船等渔业生产。定海直隶厅针对江浙闽粤渔民前来捕鱼的情况，制定了相应的管理政策，改变了海岛的面貌，促进了海岛的开发和发展。伴随着政区“厅”的设立与发展，汉族主流文化随着汉民的迁移传播到少数民族地区、偏远地区，促进了汉族文化的播迁。

清代统治者所设置的政区“厅”基本上达到了其预期的效果。当然政区“厅”的运行效果也有一些不尽如人意的地方。它未从根本上处理民族矛盾，甚至阻碍民族融合，造成旗地大量百姓失去土地，并且在地域开发的同时破坏了生态环境。不过，相对而言政区“厅”的积极效果更为突出。

综上所述，清代统治者积极改革行政区划，因时制宜、因地制宜设置和调整政区“厅”，实现了对疆域内不同形势下、不同类型的疆土实行直接管控，将朝廷权利渗透到州县难以有效控制的地方社会。政区“厅”突出反映了清代统治者借助行政区划变革来应对社会转型的实践尝试。以史为鉴，我们可以汲取清代设置政区“厅”的经验与教训，特别是借鉴其在治理少数民族聚居地、多民族杂处之地以及边疆地区的成功做法，以便持续优化行政区划。

【作者简介】金如委，天津师范大学历史文化学院博士研究生，主要研究方向为历史地理学。

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