公共服务中创新的困难与解决方法

┃郭梦秋

公共服务创新对于政府在预算有限的情况下处理现有问题和平衡公众的期望具有重要意义。政府实施创新的阻碍是多方面的，但也有成功完成创新的可能，例如在组织内培养创新文化、创新前找到合适的组织定位、应用合适的创新框架、建立孵化中心测试、激活发展战略和运营模式、从先例和其他组织（第三方）学习等。

在世界范围内，公共服务创新有多个成功案例，本文将从政府内部和外部的适当例证方面详细探讨和分析公共服务创新的主要问题，然后提出可行的建议。

一、公共服务创新的利益与障碍

公民通常希望国家负责大规模的服务，如医疗、养老金、教育和国防，政府必须通过分配合适的资源来平衡公众的期望。然而，根据CBC新闻2016年的报道，只有45%的加拿大人对政府服务满意，多伦多之星（2016） 也指出，77%的政府服务不能通过网络实现，远远落后于公民的期望。这些观点全球民众都有，表明政府服务有很大的改进空间，公共服务创新也可以为国家和社会带来多方面的利益：

通过扩大创新的管辖权，提高竞争优势。其中一个例子就是快速增长的无人机技术。无人机不仅在军事上使用，而且也是普通民众的休闲爱好，政府便参与制定无人机使用的新政策和法规以保护公众的隐私和安全，同时这些新法规的创新也会吸引更多投资，因为新政策和法规能帮助投资者更清楚无人机的界限和允许操作范围。

通过公共服务创新，快速有效地满足公民的需求，提高政府的公信力。一个创新型政府还可以保留和吸引新的人才，因为没有人愿意为保守和顽固的政府工作，尤其是千禧一代将成为劳动力的主要部分，他们是追求自由与民主的一代。

最后，政府可以通过实施政策和法规，鼓励和激励私营部门在国家严格管制的领域进行创新。比如石油、天然气、药品等领域，这不仅有助于刺激经济增长，而且能与私营部门共同面对当前和未来的挑战，如资源紧缺、环境保护和可持续发展等。

公共部门预算萎缩始于2008年初的全球经济衰退。面对不断攀升的预算和持续低迷的经济活动，许多政府采取了大幅削减开支的措施。创新项目的资金，尤其是长期和大规模的项目，很容易因为项目成功的不确定性和种种风险被削减。公众期待政府不仅学习别人运营方面的经验，也要学习管理方面的经验。此外，人口老龄化、部门之间缺乏竞争、以目标为核心的文化所造成的对短期计划和预算的约束等也是当前公共服务创新面临的主要障碍。

二、公共服务创新操作模型的建设

尽管这些现状可能导致公共服务创新的失败，但成功的机遇也是存在的。基本理念是创造一种创新文化氛围。先改变公共部门，然后看这种促进承担风险、鼓励学习和激发创造力的行动是否是一个费时费力的过程。

成功创新与否的关键因素是确定明确目的和目标。政府必须找到一个合适的模型和框架用来定义资金、问责制和可靠的衡量成功的标准。63%的组织创新失败是因为没有明确的框架和决策过程。组织在创新过程中使用的方法和模式有助于确定适当的操作模型。公共部门创新不妨借鉴麻省理工斯隆模式。

模式一：促进者（Enabler）。促进者模式是当想法可能不被识别，但是有可用资金时的模式。例如英国政府创新组——在内阁办公室内成立的一个组织，通过分配人员、资源、计划和数据来支持政府内外的社会创新，旨在利用最好和最新的工具和技术来激活公共服务、慈善机构、社区和个人创新。创新组在两年内提供了超过1400万英镑的资金，支持超过200个涵盖健康和社会护理的项目。

模式二：倡导者（Advocate）。这是一个有着有限中央资金和中央领导层推动的创新模式，例如澳大利亚的公共部门创新工具包，其目的是帮助公务员和机构提高其创新效率。

在极富中国文化特色的十二生肖中，狗是忠诚与温厚的化身。相较于功名利禄，狗为人们带来的欢乐与友谊更加弥足珍贵，它的形象中寄寓着信任与忠诚，以及无比强烈的道德感与伦理观。享誉全球的珐琅工艺大师Anita Porchet充分发挥创造力，在独具个人风格的演绎中鲜明展现这一生肖的文化精神内涵。借助巧夺天工的掐丝珐琅技法，她将这种动物描绘为神采奕奕的忠实伴侣，以明暗浓淡层次分明的灰白色调创造出丰富细腻、纤毫毕现的精致观感。

模式三：生产者（Producer）。是有明确的目标、想法和资金的模式，如美国国防高级研究计划署（DARPA），其目标是提供六十年的突破性创新技术和能力的投资，涵盖从改变全局的军事能力到现代的平民社会。DARPA目前拥有超过250个研究和开发项目。

模式四：机会主义者（Opportunist）。

组织在创新过程中使用的方法和模式（促进者、生产者、倡导者、机会主义者）将有助于确定适当的操作模型。

相关研究机构为公共部门建立了一个经典的创新框架。

第一步是行程可能性，无论是前线员工或是管理层都可以参与进来，这一步骤是基于从过往经验中发现的问题或从具体案例中的学习。接下来是孵化和制造原型，这是一个实验阶段，允许早期用户发现现有风险、潜在风险和短板。第三步是复制和扩大，在此期间，许多部门可能在创新过程中看到初步的成功，并鼓励所有员工有效地实施运用。最后一步是分析组织所存在的失败和错误，以及如何避免这些错误。指导性问题是从组织这个过程中学到了什么，以及其他组织可以从这个实践中借鉴到什么。

这个框架可以提供从创新到实施的逻辑性和合理的流程，当然鉴于每个机构都有不同的生态环境，框架需要因地制宜。

三、探索公共服务开放式创新路径

有效的学习是创新的一个重要促进因素，创新生命周期是从识别问题开始的，原因是公共服务创新更多地是以问题解决为导向的。具体来说，识别问题需要组织分析：

1.新的问题。

2.对现有问题需要的新反应。

3.真正的问题。

4.何时及如何最好地回应问题。

5.问题和解决方案的含义。

6.解决方案。

在创新方面，由于缺少应对新兴事物、方法的经验，组织需要收集信息、分析、作出假设，这个过程是为了更好地学习“问题”。

研究者提供了从创新中学习的三个级联因素：促进条件、学习渠道和工具。这些因素可以应用于组织从管理层到基层员工的各个层面。

促进条件包括目的、领导力、开放性、授权、服务导向、吸收能力、基础设施和过程、对风险和失败的容忍度、理解系统、能力等，这些方面帮助组织更清楚地了解存在的问题是什么。学习渠道包括知识管理和学习发展、标杆管理、数据、网络、开放式创新和员工流动性，这些渠道不仅帮助组织收集与创新过程相关的信息，还是帮助识别问题的资源。工具则包括创新实验室、系统思维等。这些观点支持并帮助增进创新过程。

一个众所周知的公共服务开放式创新案例是由美国政府所建立的政府奖项网站（Challenge.gov），该网站建立于2010年9月，美国政府通过该网站设立各类创新竞赛与奖励，以推动私人部门对政府难题的创新性解决。

开放式创新意在从外部寻找不同的观点和知识，因为人多力量大，所以经验丰富的公民可以提供他们经历过的这些特定问题（由各个机构发布的）和其中的细节，并从庞大的人口基础中集思广益，开放式创新是一种有着更大范围和深度的发现问题和探寻解决方法的代表途径。基于这些优势，政府奖项网站建立了一个平台来支持一个叫做“奖品和竞赛”的新政策工具。该工具“从意料之外的来源发现新思路”，并“除了解决科学和技术挑战之外，还有助于解决社会需求”。

政府奖项网站的初始阶段遇到了一些障碍，包括说服利益相关者尝试新的平台，确保各机构能够清楚地理解新政策、法律障碍。随着时间的推移，另一个问题也出现了，缺乏明确性和特定性的问题描述，导致期待得到的答案也各式各样。解决这些问题后，网站终于走上了正确的轨道，它建立了合适的激励机制来吸引公众的关注和参与，其中包括有名的评审成员、颁发创新奖、提供媒体报道和个人声誉提升。总体而言，政府奖项网站结合了政府政策和希望特定来源的解决方案的政府需求，提高公众对社会问题的关注，并促进不同部门（例如私营企业、个人、非政府组织等）之间建立新的关系，是一个成功的例子。