粤港澳大湾区人才政策应侧重于“用”

林江

自2017年以来，一场“抢人大战”在全国各地上演。成都、长沙、武汉等城市纷纷提出用户口、补贴等方式留住大学生。到了2018年，“抢人大战”有越演越烈之势，北京、上海、香港都先后出台政策。从成效看，2017年大学生在武汉落户人数达14万，是2016年的近10倍，西安、成都等城市也有不俗战绩。由此可见，地方政府为了吸引人才，送房、送钱、送户口，的确是下了“血本”。

【人才跟着产业走】

为什么包括北京、上海在内的一线城市和成都、武汉等二线城市会在同一个时间发起“抢人大战”？在我看来，这与当前经济进入新常态有很大关系。改革开放以来，经济增长主要依靠要素驱动实现，廉价的土地租金以及人口红利，伴随着大量资本的投入，推动了经济快速增长。然而，随着人口红利逐步消失以及土地资源日益短缺，仅凭资本投入就能推动经济增长的时代已经结束了，不少城市开始推动产业结构升级和转型，无论是发展先进制造业还是现代服务业，都需要大量高素质劳动者以配合城市发展信息技术产业、文化产业的要求。

事实上，人是跟着产业走的。以信息技术产业为例，我国已形成北京、深圳、杭州、上海四个中心城市，如果大学生希望投身信息技术产业，很可能到这四个城市落户，因为那里已经形成了产业集聚效应。在城市竞争格局下，如果不尽快形成产业集聚效应，对人才的吸引力就会下降。但如果人才不优先集聚，某个城市要发展先进制造业或现代服务业又从何谈起呢？因此，各大城市自然就把吸引人才放在各项工作的首位了，只要你符合其定义的“人才”的特征，例如，拥有大学本科以上学历，某城市就倾向出台各种具有吸引力的政策和条件让你留下。

尽管城市管理者也知道，并非所有拥有大学本科以上学历的“人才”都是城市所需的，但采取人才的“大包围”战术似乎就是城市合乎逻辑的选择了。这也就可以解释为什么无论是一线城市还是二三线城市，都不甘示弱地开展“抢人”大战了。当然，作为一线城市的北京、上海，与作为二线城市的武汉、成都，其人才需求的层次显然是不同的，例如上海的目标是宇宙起源与天体观测、光子科学与技术等领域的高端人才，而有条件在北京落户的，至少得是个风险投资基金的高级管理人员。

接下来需要回答的是，随着“抢人大战”持续升温，对城市基本公共服务的供给、财政能力会带来怎样的影响。印象中，2003年郑州也曾大幅降低入户门槛，引发了10万人投亲靠友入户当地，由于入户者超过一半属于未成年人，使得当地的公共服务供给压力骤然增加，半年后被迫终止计划。目前正进行得如火如荼的“抢人大战”会否重蹈覆辙呢？诚然，在本轮“抢人大战”中落户各大城市的，基本都是年轻化、高学历人群，从事的也是层次较高的职业，他们对诸如南京、武汉等老龄化特征较为明显的二线城市来说，是难得补充的年轻劳动力。不难发现，目前地方政府已把规模效益指标看得越来越重，例如广州在2018年2月新出台的城市规划中，就把常住人口规模从“控制在1800万以内”调整为“在2000万左右”，可见，城市为了可持续发展，更愿意储备人才，特别是年轻人。这充分反映了城市在人才政策上做出的重大调整，从过去控制人口的政策取向转为积极争夺人才。

【湾区人才政策应侧重“用”】

好了，要争夺人才，关键在于通过为人才提供更好的包括基础教育、医疗、社保在内的公共服务，这涉及相当的公共财政支出，城市是如何看待其公共服务和财政能力的呢？如果说，城市过去“抢农民工”尚未涉及庞大的基本公共服务支出的话（相当数量的农民工子女选择在老家上学），现在变成了“抢大学生”，伴随着户籍新政的日趋宽松，地方政府的财政供给能力也就备受关注了。

据统计，2017年我国城镇常住人口为81347万人，然而城镇户籍人口却不到59000万人。个别年份的个别城市两者差异还相当巨大，以2007年的东莞为例，当时该市常住人口号称1200万，但户籍人口只有170万，换言之，该市有超过1000万外来务工人员。而在当前的户籍制度下，这意味着，全国范围内有2亿人虽然为城市发展做了贡献，却无法享受当地户籍居民才能享有的基本公共服务。

有学者根据45个城市的数据，测算相关城市的基本公共服务均值与人均财政收入之比，发现相关城市的每户公共支出与人均财政收入之间出现了倒挂现象，例如2012年的北京比值是1.16，即人均财政收入要低于人均财政支出。如此一来，城市对入户者的入职起步收入要求也就越来越高，比如，如果入户者不是IT程序员、新媒体编辑或证券公司分析员，其收入水平可能不足以支撑当地城市为居民提供的较高水平的公共服务所需的融资金额。

由此可见，我并不认为各地在“抢人”政策上会出现较大的盲目性，因为“抢人”的工程最终会转变为地方政府希望人才能为城市创造效益，即使所吸引的人才中，部分人士短期内无法体现价值，但在市场机制能正常发挥作用的前提下，地方政府出于对财政供给能力和公共服务支出负担的考虑，“抢人大战”不至于陷入为引进而引进的境地。

当然，也有评论说，各地的“抢人大战”可能有另类目的，即为了吸引购房者，而非吸引人才。事实上，仔细阅读各地出台的引进人才政策，似乎都离不开房子。在各地出台了严控房价上升的限购、限贷、限价的政策背景下，以补贴形式让入户人才相对更容易地在当地置业购房，的确有点类似于向特定人群定向放宽购房限制，为限购松绑。平心而论，相关人才新政如能既解决城市的转型升级需要，又通过补充购房者而避免当地的房地产市场大幅波动，也不失为一项颇有远见的公共政策。

但是，需要注意的是，如果地方政府在吸引人才的政策上，选择更关注人才在房地产市场稳定上所起的作用，自然就会弱化对人才素质和层次的关注，最终可能导致人才标准拾级而下，甚至导致人才市场的错配。那些曾高喊“逃离北上广”的人才，到头来会发现自己的专长在三四线城市根本派不上用场。这既是城市的损失，更是人才自己的损失。此外，一个三四线城市如何在短期內消化庞大的大学生群体的就业需求？可见，我们并不反对城市出于求贤若渴而出台各种“抢人”政策，只是不主张出台一些动机不纯、以吸引人才为名，行定向放宽限购为实的政策，弄不好不仅让当地作茧自缚，债台高筑，也让一大批年轻人才虚度光阴，错失事业发展机会。

随着粤港澳大湾区建设规划出台，珠三角地区9个城市对从事新经济、新产业的各类人才的需求也将显著增加。由于湾区范围内各城市的经济发展水平相对较高，而且也相对均衡，城市之间出台以邻为壑的竞争性人才政策的诱因较低，有助湾区作为一个整体在全国乃至全球范围内吸引各类人才，并进行人才与产业的布局和配置。

在我看来，出于产业升级转型以及经济融合的需要，湾区吸引更多新人才固然重要，但如何把身处各城市的人才用好、用活也非常重要。随着第五代移动通信技术的推广以及大数据的应用，湾区内的人才可以在身处深圳的情况下，为广州的企业提供服务，前提是需要淡化人才的单位属性、地区属性和城市属性，真正做到人才资源共享，从而也真正调动人才的积极性，激发其创造力。如果湾区的人才政策不是侧重“抢”，而是侧重“用”，则可为全国各地吸引人才、用好人才的政策提供重要的启示和借鉴。这应该是粤港澳大湾区在人才政策的制定和执行层面走在了全国前列。

（作者系中山大学岭南学院经济系教授、博导）