浅议权力清单

征国忠

从河北邯郸清理出的政府部门和市长行政职权开始，到浙江富阳晒出了全国首份县域权力清单，权力清单制度的改革从点到面在全国铺开，直至写进党中央和国务院的文件，表明权力清单已成为党和政府高度重视的一项工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。十八届四中全会公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。这些文件反映了党中央、国务院院对规范政府行政权力运行的勇气和决心。

一、权力清单的含义

到底什么是权力清单？ 我国官方并没有给出明确的解释，学者学者对此的理解差异较大。有的认为权力清单制度，是指在全面统计和梳理政府及其工作部门所行使的各项公权力后，将公权力行使的主体、依据、范围、程序、责任等以清单的形式公布于众，并主动接受监督。有的认为权力清单是指有权力的组织，根据一定的分类标准，把掌握行政权的各级政府及其工作部门的权力进行归纳、整理，形成一个结构合理，条理明确的行政权力体系并对外公。有点认为权力清单制度是“政府及其职能部门依法以清单公开的形式对行政权力事项进行清理，锁定职权边界、责任及流程的一种权力制约机制。总之，权力清单并非严格非法律概念，目前还没有权威的定义。概而言之，有的侧重于权力清单制定的梳理和公布，有的倾向于权力清单本身作为行政机关规范权力的一项制度的意义，有的则重表明权力清单是一个记录政府权力的文本目录。大家比较一致地认同，推行权力清单制度是对政府的各项权力进行梳理确权，并以清单目录的形式公之于众。

二、推行权力清单的必要性

长期以来，我国的经济社会权力高度集中于政府，各级政府“管天、管地、管空气”， 政府的权力不仅庞大而且公开不够，导致老百姓办事难。有的政府及其部门甚至连自己究竟有多少行政权力也不清楚，也就是说家底摸不清。从理论上来说，行政机关的每一项职权都应该有法律依据，但是这种依据往往是多元、繁杂和零乱的，不是特别清晰和明确，作为非专业的一般社会公众根本无法无从知晓。我国行政权力的法定依据来源复杂多样，法律法规文件数量众多，效力层次更是参差不齐，在现实中，行政权力不规范设定甚至违法设定也在一定程度上存在。权力清单将行政机关的“权力家底”向社会公开，对公众来说有两个好处，一是可以让公众更便利地查询政府权力，二是有助于公众更好地监督政府行为。

权力清单制度有利于遏制行政权力滥用行为，推进建设法治政府。权力清单通过列表的方式明确规定了政府权力的范围，将政府权力行使的条件、程序、后果披露出来，等于为政府权力画了一个圈，为政府行使权力框定了边界，便于实现政府行为的不越位、不缺位和不错位。作为完整的权力清单制度，它并不满足于公布政府及其职能部门有哪些权力及其依据，还要求对每项权力制定详细的权力行使流程图，并将流程图与权力清单一起公之于众。权力清单要求对确认保留的行政职权，地方各级政府工作部门要按照透明、高效、便民原则，制定行政职权运行流程图，切实减少工作环节，规范行政裁量权，明确每个环节的承办机构、办理要求、办理时限等，提高行政职权运行的规范化水平。流程圖实际上具有程序控权功能，有利于法治政府的建设。国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确要求省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。

权力清单有利于推进简政放权。权力清单的实践发展过程从一开始的梳理权力、晾晒权力的政府信息公开转型到既要梳理法定权力，又要通过减权、制权等过程将政府权力缩减下去，实现行政权力瘦身和政府自身改革、激发市场和社会的活力。权力清单的这一作用在中办、国办的指导意见中有明确规定： “在全面梳理基础上，要按照职权法定原则，对现有行政职权进行清理、调整。对没有法定依据的行政职权，应及时取消，确有必要保留的，按程序办理；可下放给下级政府和部门的职权事项，应及时下放并做好承接工作；对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，法定依据相互冲突的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，应及时提出取消或调整的建议。总之，建立权力清单是做好简政放权的基本和前提。

三、权力清单的效力

权力清单在性质上是一种政府公开信息还是具有法律约束力的规范性文件，或者是其他类型的政策文件，至今仍未得到国家明确的确认。权力清单的性质之所以如此重要，是因为不同的性质决定了其约束力的强弱和权威性的高低。

有观点认为，权力清单是一种政府主动公开信息的行为。从地方政府权力清单制定过程来看，就是在对现有法规所规定的权力进行清理扫描的基础上形成权力目录，将分散于法律法规规章和规范性文件中的权力事项进行集中梳理，并列表清单公之于众，主动接受社会监督，这本质上是一种“政府主动公开的信息”，而政府主动公开信息的行为并不存在效力界定的问题。

还有观点认为，政府权力清单最大的特点就是内部性，其只适用于该政府或部门本身，是用来约束自身的一个自律性文件，不像法律、行政法规或者规章一样具有普遍适用性。因此，从这个层面上来讲，政府权力清单既不具备行政规范性文件的特点，也不是行政法规、规章，不属于法律的范畴。对于政府而言，权力清单可以说是约束其行为的一种制度，但并不能作为其行使权力的依据。权力清单要依据法律、法规和部门规章予以编制，其法律地位低于法律、法规和规章。

另有观点认为，权力清单是“职权法定”原则的具象化表达。权力来源于法律，没有法律则没有权力，这是众所周知的公理。权力清单和法定权力之间是一种反映与被反映的关系，并非两个实质上不同的标准。从地方政府权力清单制定过程来看，就是在对法律所规定的权力进行清理的基础上形成权力列表目录。失去了法律的支持，权力清单中的权力就失去了存在的依据。权力清单不是也不得设立“法外标准”。法定权力是根本，“清单权力”是表现。清单的作用是使法律的规定的权力以更加清晰的方式展现出来，这种展示不是具有决定性的效力依据。依据清单行政是“表”，依法行政是“里”，必须表里如一，不能本末倒置，不能讲清单中没有的权力，行政机关就一定不能行使。

四、权力清单的发展与完善

1、权力清单需要法治的支撑。全面规范权力清单的编制、公布和实施，需要加快推进规范权力清单本身的法律法规制，，为权力清单提供更完善的法治保障，需要建立、完善相关制度，为权力清单的更新、完善和执行提供制度保障。进一步明确违反权力清单的责任，有权必有责，权责要匹配，权力总是与责任联系在一起的。政府建立权力清单时，要按照权责一致、权责匹配的原则，逐项逐条界定每项行政权力事项对应的责任。

2、权力清单需要统一编制模式。规范权力清单制度的相关法律文件缺位，导致权力清单的编制模式不统一。权力清单的编制主体不明确；从目前各地方的实践情况来看，大部分地区的政府权力清单均由地方政府负责制定，同时结合审改办、法制办的审核意见，并召开专家听证会，听取专家的意见进行修改。权力清单缺乏严格的编制程序，政府权力清单的制定程序目前没有统一的标准，基本上是按照 “清权、减权、制权、晒权”的模式分阶段推行。要按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，对行政权责事项进行全面梳理并逐项列明设定依据。

3、建立权力清单的更新机制。虽然我国社会主义法律体系经初步形成，但是我国法律规范体系仍会经历逐步完善的过程，所以依据法律制定的权力清单的内容也不会一成不变。政府部门需要根据法律法规的的调整带来的行政权力的重新配置调整更新权力清单。同时，行政机构的改革，也可能给权力划分带来新的变化，也就需要设置权力清单的动态调整机制。但目前尚缺乏对权力清单的增减变更及调整的条件程序等相关规定，急需完善相关规定。

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（作者单位：扬州市行政学院，江苏 扬州 225000）