浅谈农村公权力运用失范问题

谢修钰 周赟 欧鑫瑜 曹诗晨

摘要：农村问题一直是在政治、文化、经济等方面困扰中国当政者的问题。党和政府也一直试图解决日益严重的“三农问题”。在上世纪八十年代末实行了村民自治后。把权力进一步下放给农村后，让农村实行直接民主，让村民直接掌握权力，让他们自己决定干什么事。这是最广泛的民主实践，但是随着改革开放之后农村在公权力的使用上面逐渐变了样。所以本文要探讨的就是农村在公权力使用失范的问题，即哪些问题和问题存在的根源以及解决办法。

关键词：农村；村民自治；公权力；纠偏

引言

党的十九大报告中指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。”[1]农村工作一直是党和政府工作的重中之重。但是农村问题，尤其是农村在公权力也就是村委会在公权力使用方面一直存在着这样或那样的问题，甚至是公权滥用，以权谋私的问题。十八大以来党的反腐工作中农村腐败问题就是一个鲜明的例子。公权力的运用失范甚至是滥用是产生这样的原因之一。

一、公权力含义和农村公权力

（一）公权力是公共机关或组织对于个人产生影响的能力或者将自己的意志强加于个人的行为之上的能力。在社会契约论中霍布斯、洛克和卢梭等人认为公权力来源于民众通过契约，让渡一部分权力，由国家行使，目的是为了维护财产私有不受侵犯、民众的利益以及社会的稳定。公权力具有权威性和一定的强制约束性。这就使得公权力具有了一定的可支配性和排他性。所以这就造成了一部分人乐于追求公权力，并享受公权力给他带来的权力的快感和一些个人权利不具备的东西。所以有一部分人抵挡不住诱惑，以权谋私，用公权力给自己产生利益。所以公权力也具有腐蚀性，英国的约翰·阿克顿勋爵在《权力自由》一书中提到“Power tends to corrupt， and absolute power corrupts absolutely.”所以对公权力进行限制和制约是很有必要的。

（二）村民委员会是农村公权力的享有者，这是《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）规定的。村民委员会是基层群众自治组织，它不是行政机关，但是它是我国最低一级的政权组织。村委会作为乡村的自治组织，享有一定的公权力，为乡村治理和造福农村起到了至关重要的作用。它是由村民选出来的，将一部分权力让渡给村委会，让它来管理村子的事务并维护公共利益。

二、农村公权力运用的失范

权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。所以在农村腐败问题也是层出不穷，各种以权谋私，权力滥用，权力寻租现象比比皆是。十八大以来，农村反腐败斗争也逐步展开，小官巨贪的例子也出现了不少，他们的贪腐方式也是各式各样的。总的来说这都是没有将权力关进制度的笼子带来的后果。

（一）改革开放以来，国家的经济发展取得了举世瞩目的成就，城市的经济发展也带动了农村的经济发展，城市化的进程也在快速推进。城市化的快速推进使得城市地域扩大，城郊地域也被城市所融入。城市的发展需要丰富的土地资源，城郊地区和农村地区的土地资源大而且土地价格相对廉价，使得一些行政村靠着买卖土地而“发家致富”。相对应的村委会也获得了大量的财政上面的扩充。这就使得这些地方的村委会的权力的含金量“水涨船高”，村干部由于手中握有权力，使得部分不法村干部利用手中的公权力进行寻租的空间越来越大。其中主要体现在一些村干部利用手中的权力，违规出让土地，套取、侵占、私分土地补偿款，侵占集体土地租赁款、承包费等等。对村民的合法权益进行侵害。

2016年6月15日，中央纪委监察部网站通报86起侵害群众利益的不正之风和腐败问题。其中“骗取国家补贴款”“冒领粮食直补款”“挪用土地补偿款”“套取私分专项补助资金”等动用群众补偿款的案件共44件，约占通报总数的一半。在笔者的家所在的行政村，出让了一块土地，年底去领补贴的时候，村干部才口头通知一下，并且还是在部分村民询问下才说的。（笔者所在的村子拆迁之后村民并不住在一起）。

（二）在中国贫困人口主要集中在农村，大量集中在一些偏远山村。十八大之后党和政府决定在2020年前实现全民脱贫，为此国家花了大量的资金和精力在扶贫这一项工作上。由于大量的贫困人口集中在乡村地区，所以扶贫最主要的力量是基层政府和村委会。大量的扶贫资金和配套的扶贫政策进入到乡村地区，由于部分地区对于扶贫的领域的腐败问题监督管理不严格，使得在扶贫领域里腐败问题时有发生，而且腐败方式多种多样，腐败的环节涉及非常廣。主要表现在对于扶贫资金的腐败，例如非法侵占扶贫资金，截留挪用扶贫资金，冒领扶贫资金等，还有就是在实施扶贫政策是产生滥用职权和徇私舞弊的行为。

（三）村务管理制度落后，导致村务不透明，村官不作为乱作为，村委会选举形同虚设。2011年11月广东省陆丰市乌坎村村民上访，最终导致乌坎事件，就是一个典型的村委会的管理失效，导致群体性事件的事件。事件的起因由于村委会违规买地，导致村民不满去市政府上访，结果导致群体性事件。究其深层原因不仅仅是违规出让土地这么简单。从事件中可以看到，1、乌坎村村委会长期未改选。2、乌坎村村务长期不公开。3、土地出让违规。4、村委会部分成员以权谋私，甚至黑社会化。这其中种种使得村委会在村民的心中失去了公信力，长期摩擦造成了民怨积累，甚至不承认其合法性。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。”但是乌坎村并没有这样做，其村委会长期未改选。这明显违法了法律的规定。

三、农村公权力运行会失范主要原因

1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施，许多人认为村民自治这一由法律规定并且蕴含着现代民主理念和严格的民主程序的的制度会是中国民主的一种新的方式[2]。但是现实情况并不是那么乐观，农村公权力在使用上存在着一系列的问题。其原因纷繁复杂。

（一）乡村治理的行政化、官僚化。在村委会实行公开选举之后，地方政府难以公开干预选举，于是便采用行政权力对村官进行控制以及对乡村的治理进行干预。如对村党支部进行控制，对村干部进行“诫勉制”，对乡村财政进行代管，即“村财乡

管”[3]。作为群众自治性组织，人和财都由乡政府把控，再加上由乡镇政府指导相关业务。村委会已经只有自治形式，而没有自治的内容。这就使得乡镇政府将权力渗透到乡村社会。村委会不能完全独立自主的决定自己做什么，先做什么，还要服从乡镇政府的指导，完成乡镇政府和上级政府交办的任务。

中国国家治理体系是以党和政府主导的。所以政府提供绝大多数的公共产品，农村的绝大多数公共产品也是由政府提供。所以政府为了更好地，更方便的提供公共產品又不得不将权力渗透的乡村社会。这就使得我国的基层自治组织并不像英美基层地方自治组织，我们的基层地方自治组织承担了一部分的行政功能。而英美的基层自治组织并不承担行政功能。于此相比我们的基层自治组织更像政府。这就使得村委会这一基层群众自治组织变得行政化、官僚化。

基层政府为了更好地实现政府目标和任务，不断地蚕食和压缩村民自治的空间。首先，各级地方政府利用手中的资源要求各村完成交办的任务，这就造成村委会不能对选举他们上台的村民负责，而是对上级政府负责。村委会和各级政府的关系由“指导”变为“领导”。对一些“不听话”的村干部随意任免、撤换、停职、诫勉等。造成了村干部不愿也不敢对抗上级政府。村干部由为村民办事变成了为上级政府办事。而村委会成员的任免本应该由村民选举。其次，一些乡镇政府无故或借故不按时组织指导村委会换届选举，导致一些村委会的任期延长或缩短[4]。一些任期超长的村委会在此情况下便会黑社会化，变成“村霸”和“恶霸”，在村委会形成一言堂。将村委会变成自己的私人产物，借此达到以权谋私，权力寻租的目的，严重损害村民的利益、村委会和基层政府的公信力以及村民的自治权利。

（二）村委会选举过程中出现的异化现象也是造成农村公权力运用失范的重要原因之一。在《村民委员会组织法》正式颁布实施之后，村委会的选举日益规范化，中国在广大乡村社会实现了直接民主。《村民委员会组织法》主要有四个环节：选举、决策、管理和监督[5]。选举是农村公权力的获取阶段，决策、管理和监督则是权力的行使阶段。为了保证权力的正确使用，权力获取是非常重要的，所以选举时非常重要的，也是最吸引人的。各省为了更好地实现村委会的选举都制定了实施细则。各级基层政府也会成立相关机构组织指导村委会的选举工作。因此选举的过程也更加的规范化。但是经过20多年的发展，村民们对于村委会的选举不再盲从，也不再有着以前的那种热情和期待，选举的投票率也持续走低。

乡村社会并不像城市社会，这是一个熟人社会，尤其是偏远山村村民之间的的关系大多是以宗族血亲为纽带的。所以一个家族人数的多少很有可能成为这个家族的代表赢得选举的资本，因为选举时实行的一人一票制度（年满十八周岁，未被剥夺政治权利）。湖南常德某村两大家族为了争夺选举胜利，甚至爆发了械斗和围攻镇政府的事件。同样在湖南衡阳某村，某家族通过选举上台，掌控了村委会，以村委会的名义合法的购买了枪支弹药，对外族村民实行打压[6]。这样极端的例子使得在权力获取方式上面出现的异化，进而影响了权力的行使的正确性。同样一些村霸和不法分子也同样会通过各种方式赢得选举，获得权力，在上台之后也会利用权力为自己谋私利，满足私欲。

在没有宗族势力和其他势力干预下村委会选举也不全都是十分成功的。有的地方村民的政治参与欲望较低，他们对于政治生活感到疲倦，没有明确的政治目标，使得他们形成了政治冷漠。在他们看来，谁当村干部与他们并无关系，去不去投票取决于自己的好恶。而大多数的候选人也缺乏理想抱负，并且动机不纯，也导致了选民对选举缺乏热情。因此选举程序的规范化并没有带来选举的规范化和公平公正，却有可能使选举流于形式，实质内容并不丰富，并且会被其他外部力量利用，使得村民的利益受到不同程度的损害[7]。

（三）农村相较于城市在文化、科技、教育和医疗卫生等方面有着很大的欠缺，这是政府在资源配置的时候造成问题。这也带来了相应的问题，即农村人口素质普遍偏低，表现在文化水平不高，人的自身修养较低，政治素质也偏低，法律意识比较淡薄，并且大多数村干部出身农民，并没有干过其他职业，所以他们中的大多数都是小农思想。他们中的大部分人尽管能对党和国家的一些农村政策和相关制度耳熟能详，但是却缺乏足够的认知，仅仅停留在表象，缺乏系统的认知[8]。

所以这就造成他们对自身的定位不足，对自身所扮演的政治角色模糊，不能清楚地认识到自己应该干什么，如何干。有的仅仅将这个当作谋生的手段或者谋私利的工具。由于他们的法律意识淡薄，在利益的诱惑下，就不能坚持自己的底线了，加上一部分村干部认为自己是农民，不是国家工作人员，即使以权谋私、权力寻租也不会被法律制裁，这就使得他们在权力的使用上面更加任性，更加肆无忌惮。

在贫困地区，乡村治理没有那么多的经济因素，他们的村干部以权谋私的现象就少一点，由于经济落后，村干部没有非常大的利益，甚至给予的补贴也是非常不多的。这就使得村干部的积极性大大受损，使他们产生了“撞钟人”的心理。当一天和尚敲一天钟，不需要自己过多的精力，也不需要自己付出什么。而且由于村民对村干部的不信任，更加加剧了他们的这种心理。

（四）现行的农村监督机制不完善。在基层自治中除了村委会，还有一个重要的组织就是村党支部，在村实行党政合一之后村委会主任大多都兼任党支部书记，村委会的其他成员也都是党支部的成员，所以一般来说对村干部的监督大多数都是来自党内的监督。而《村民委员会组织法》中的民主监督的主体村民基本上起不到监督的作用，或者村民想监督但是却没有渠道去监督。村两委具有两重属性，一种是国家的代理人，另一种就是村庄的当家人。所以这就存在着信息不对称，由于信息不对称的存在，代理人（村两委）有可能发生道德风险[9]。2004年浙江省武义县后陈村选举产生了全国第一个村务监督委员会（以下简称监委会），村务监督制度开始形成。但是在实践中发现，监委会发挥的作用也不如想象中的那么大[10]。首先，监委会的发展不够规范健全，甚至在一些贫困地区，监委会的活动资金都不足乃至没有。这让他们如何去监督村务。其次，监委会拿着村委会发的工资，使得他并不能独立的对村委会实行监督，而且很有可能与村委会相互达成一种默契，互不得罪。

尽管大部分的行政村实行了村务公开制度，也都按时公开应该公开的事务。很少或者说极少有人对村务主要是财务提出质疑，而且大多数人对于财务并不熟悉。而且村务公开的部分只是村务的小的一部分，还有一部分村务没有进行公开或者说公开的文件很模糊，并不能说是真正的公开。

四、如何对权力进纠偏和监督

习近平在十八届中央纪委二次全会上发表的讲话指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”构建科学有效的权力运行体系，对规范权力的政权的运行有着巨大作用力。加强对权力的制约和监督，能够确保权力能够正确的行使和行使权力的方式正确。[11]

（一）明确村两委的权力范围，制作权力清单。各级政府要要厘清村委会该承担的责任和权力范围。村委会自己要制作权力清单，并向村民们公示，并且解释清单的内容。

进一步规范和完善监委会制度，让监委会更好的发挥其职能，构建科学的监督制度，让监委会保持中立，不与村两委形成利益关系。将村务更加进一步的向村民进行公开，并且要用简单透明的方式。

（二）规范选举程序，调动村民选举积极性。注重候选人的选拔，要选用德才兼备的人，做好选举的政治动员，让村民积极的参与进来。只有让他们享受到民主的权利，他们才能积极的参与选举。乡镇政府要注意指导和监督，严格按照程序办事。

（三）转变村两委的角色，将其从“国家代理人”的角色转向“村庄当家人”这样能够更好地让村两委为村民服务，实现由村民选出，对村民负责。各级政府要减少对村委会的干预，让村委会回归到村民自治的本质。

（四）将对村委会的监督制度纳入国家监察体制中，对他们实行监督。并且对村干部进行法制教育，培养村干部的法律意识，增强法治观念，增强反贪意识。

（五）对村干部进行政治教育，提高村干部的政治素养，培养公仆意识，增加村干部的工作的荣誉感和责任感。

（六）实行乡村精英治理与村民自治相结合，精英治理的成本较低，且治理方式灵活可变通。通过精英治理的优化来推动民主治理的发展完善，让乡村治理模式得以创新和发展[12]。在中国，村民自治不可能一蹴而就，尽管村民自治实行了几十年，但是由于乡村的文化，经济，政治和村民自身的素质不高，使得村民自治这一民主实践的成效并不像人们想象的那么美好。精英治理在民主化程度上來看，不如村民自治民主化程度高，但是却能是乡村治理的效率大大提高，并且灵活性强，受到外部力量干预少。

五、总结

党和政府一直以来都非常重视农村问题。所以农村公共权力的正确使用和纠偏是一个非常重要的命题。建立健全农村权力运行体系，从而促进村民自治的良性发展，进而促进中国的民主发展。

[参考文献]

[1]决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].习近平.人民日报.2017-10-28（001）.

[2]中国农村村民自治[M].徐勇.华中师范大学出版社 ，1997.

[3]村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思[J].徐勇.华中师范大学学报（人文社会科学版）.2005（02）.

[4]村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思[J].徐勇.华中师范大学学报（人文社会科学版）.2005（02）.

[5]民主之路——中国村民选举评析[J].欧博文，韩荣斌.理论参考.2012（07）.

[6]要警惕宗族势力对农村基层政权的影响[J].于建嵘.江苏社会科学.2004（04）.

[7]村委会选举中的异化现象及其治理——基于组织社会学的分析[J].申端锋.中州学刊.2013（10）.

[8]农村基层民主建设中村干部的政治素质现状分析——基于豫北五县十村的调查[J].王玉萍.领导科学.2015（32）.

[9]权力结构视域下的乡村权力监督——基于对村务监督委员会的考察[J].周功满，曹伟.经济社会体制比较.2012（03）.

[10]权力制约视角下的村官腐败治理机制[J].张悦.哈尔滨市委党校学报，2015（03）.

[11]构建把权力关进制度笼子里的监督体系[J].顾杰，王超.中国领导科学，2017（02）.

[12]乡村治理中的精英治理及其优化[N].黄博.国社会科学报，2017-03-15（007）.

本文系江苏省高等学校创新创业训练计划项目；项目名称：村委会和村党支部的公权力使用失范和纠偏；项目编号：201713906026

（作者单位：1、3、4南京师范大学中北学院，江苏 南京 210023；2江南大学马克思主义学院，江苏 无锡 214122）