浅析检察机关参与环境公益诉讼面临的困难及路径构建的合理化建议

吴晓岚

摘要：随着社会经济的飞速增长，利用牺牲环境为代价来换取经济增长的情况时有发生，环境问题日趋严重，为了应对此种情况，我国的环境诉讼制度也在不断完善。环境公益诉讼的提出，是诉讼制度的一大进步，但该项制度设计上还存在一定缺陷，本文从检察机关提起民事环境公益诉讼所面临的的困难，提出解决路径构建的合理化建议，以期能加快此方面的法治进程。

关键词：环境；民事公益诉讼；解决对策

近几年来，我国的环境污染日趋严峻，环境治理问题也逐渐被大众关注，刑法中对破坏环境的行为也作出相应的规定，刑事诉讼惩罚了当事人，但被损害的环境可能还是处于被侵害的状态，于是环境公益诉讼的概念被提出。2014年修订的《环境保护法》第58条规定“从事环境保护公益活动连续五年以上的，并且没有任何违法记录的社会组织，有权提起环境公益诉讼。”但实际却少有此类诉讼案件，于是理论界提出是否能让作为国家的法律监督机关检察机关参与到环境公益诉讼之中。2015年1月7日起实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第 11 条规定“检察机关……通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式来支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”，此条规定将检察机关在环境民事公益诉讼中的法律地位定位为“支持起诉”。2015 年全国人大常委会授权包括福建在内的13个地区开展为期两年的检察机关提起公益诉讼改革试点工作，由此检察机关开始了公益诉讼的探索之路。

一、环境公益诉讼的概念及特点

（一）环境公益诉讼的概念

环境民事公益诉讼制度是指“特定的社会主体在有法律授权的基础上，为维护环境公益，向法院提起以维护环境公益和追究环境违法者责任为目的的公益诉讼。”[1]

（二）环境公益诉讼的特点

1.环境公益诉讼的目的是维护环境公益利益。这是与私益诉讼最大的区别之处在于私益诉讼中权利义务关系明确，被侵害的是个人利益，诉讼的目的在于使受到侵害的权利恢复原状、得到赔偿。但环境公益诉讼的提起是因为公共环境遭到破坏，侵害了大对数不特定对象的权益，诉讼的目的在于使被破坏的生态环境得到修复以维护大多数人的公共利益。

2.提起环境公益诉讼的主体具有多样性。环境公益诉讼案件受害主体广泛，已经受到侵害的或者正在受到侵害的环境范围内有关环保组织或社会机构有权提起环境公益诉讼。并且当此类环保机构明确放弃诉权后，检察机关也可以在公告期满后基于维护公共利益的目的提起环境公益诉讼。

3.环境公益诉求的确定性。笔者通过《中国裁判文书网》搜索各地已判决案件并结合本市其他检察机关办理的案件来看，提起民事环境公益诉讼的诉讼请求多为停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。

二 、检察机关参与环境民事公益诉讼面临以下问题

1.检察机关与诉讼相对人地位不平等。检察机关作为司法机关，与自然人、企业和社会组织相比，两者具有社会地位上的不平等性，检察机关无疑具有绝对优势，法院一开始就会在舆论中形成偏倚的心证，公益诉讼就不再是“中立的裁判”，而是“合力的声讨”[2]。2018 年两高出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定“人民检察院提起的民事公益诉讼案件中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。”环境民事公益诉讼作为民事诉讼的一种，那么就应当保障双方当事人平等的诉讼权利。但在实践中，环境侵权人作为检察机关的诉讼相对人，只能接受检察机关的诉讼请求，不能对其诉讼请求做出实质性否定，“禁止反诉”的规定无形中加大了检察机关与其他民事主体之间的不平等性。

2、检察机关不具有实体处分权。众所周知，环境侵权侵害的是社会公共利益，由检察机关支持起诉或检察机关提起环境民事公益诉讼的案例中，凡是请求被告支付生态环境修复费的，判决书明确表明由被告支付至当特定账户中。例如由福建省三明市人民检察院办理的苏某和等人环境污染责任纠纷民事公益诉讼案中，法院判决“……上述款项各被告应于期限届满之日起一个月内支付至本院指定账户，该款用于本案的生态环境修复。”检察机关胜诉后，并不对生态环境修复费作出实质性处置，而一般由侵权人将修复费打进法院指定的专门账户，然后由当地环境行政机关用作环境恢复工作。检察机关检察院仅在诉讼过程中享有诉讼权利、义务，不具有实体处分权。

3.社会组织不愿提起环境民事公益诉讼。我国有数以千计统计在册的社会组织，但以原告身份提起公益诉讼的却很少。究其原因主要有以下两点：一是费用高。环境损害鉴定结果是提起环境公益诉讼必不可少的关键证据，但该项鉴定结果往往需要耗费大量的人力、财力以及时间，“讼累”的影響，导致很多环保组织对环境民事公益诉讼望而却步；二是社会压力。对于一些环境侵权者，可能具有复杂的社会关系，一旦得知环保组织将会提起诉讼，可能会对社会组织施加压力，导致一些本来有意愿提起公益诉讼的社会组织为了省去不必要的麻烦，干脆放弃诉权。

三、检察机关环境民事公益诉讼合理途径的建构

（一） 把握权利边界

检察机关参与环境公益诉讼的优势是显而易见的，取得的效果也令人欣喜，但检察机关并非专门从事民事公益诉讼的机关，检察机关的宪法定位是法律监督机关，如果将过多的精力投入到公益诉讼中可能对司法资源造成一定浪费。因此，检察机关在参与民事环境公益诉讼过程中应当把握尺度，掌握合理的权利边界，警惕发生“越权”行为。

一是严格筛选案件。检察机关应当进行严格的价值衡量，针对一些环境破坏程度严重、涉案人数众多、涉案金额较大，社会舆论广的案件提起诉讼，这样既能起到很好的警示作用，取得良好的社会效果，又节约了司法资源。二是穷尽救济措施。从长远发展来看，社会组织及环保机构才是环境民事公益诉讼的排头兵。只有当符合条件的社会组织不愿意提起环境民事公益诉讼时，检察机关才能顺位补上。《民事诉讼法》第55条也作出了相关规定，检察机关应当在职权允许的情况下，给予社会组织法律知识、证据取得等资源上的支持，作为环境民事公益诉讼的支持者、补充者。

（二） 成立生态环境修复费用管理委员会

目前，全国由检察机关提起的公益诉讼中，民事公益诉讼所占比例大概在10%左右，其中属于生态资源保护的公益诉讼比例进一步下降，实务处理数量少，对经验积累和制度的规范化建设产生了一定影响。其中面临的最实际的问题就是对于生态环境修复费用由谁处理、怎么处理、如何监管等一系列问题没有明确的操作规范。笔者建议在实践中，可以借鉴外国的经验，探索建立公益诉讼专项基金[3]。可以由省级政府统一设立公益诉讼专项基金，由环保组织、环保行政机关、法院以及法律专家共同组成了管理委员会，统筹安排生态环境修复工作。设区市、县的环保局负责人成为该管委会的联络员，定期向管委会汇报本地的环境公益诉讼情况及受损环境修复进度，上下联动，形成良好的发展格局。管理委员会由司法机关、行政机关、社会组织共同组成能够形成对权利的有效监管，防止权利滥用，从长远来看，更能达到公平、公正的效果。

（三）鼓励社会组织积极参与环境民事公益诉讼

我国环境保护组织数量多，这几年更是处于逐年递增的态势，检察机关应该从如何引导社会组织参与环境公益诉讼上着手，将环保组织作为提起环境民事公益诉讼的主力，这样不仅能节约司法资源，也能够最大程度上代表公众保护生态环境。同时也需要行政机关的管理和配合，行政主管部门应当担负起监管职责，对社会组织的成立、运行进行严格把控，提高社会组织的质量，对符合要求的社会组织团体从行政角度给予其最大支持，为其提供良好的环境，鼓励社会组织积极参与到环境公益诉讼活动当中。

[参考文献]

[1]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003：310.

[2]江国华 张 彬.检察机关提起民事公益诉讼的现实困境与完善路径[N].河南：河南财经政法大学学报，2017年第4期

[3]刘欣.检察机关提起民事公益诉讼制度研究——基于试点期间案件的实证分析[D].安徽：硕士论文，2017

（作者单位：福建省三明市宁化县检察院，福建 宁化 365400）