我国政府治理模式改革评——以《政府未来的治理模式》为例

沈文超

（安徽大学管理学院，合肥230601）

1 引言

B·盖伊·彼得斯是美国公共行政领域的名家，主要研究方向是比较方法在政治学、公共政策与行政方面的运用，本书便是运用比较学方法从传统行政模式角度出发，先探究代表性工业化国家的政府迫切构建新政府治理模式的起因，然后从这些政府的变革点和工业化发达的国家政府变革实践中，分析总结得出以下四种政府治理的模式：借鉴市场竞争机制的市场式政府、赋予民众参与权的参与式政府、政府需合理变通的弹性化政府、减少政府内部规则的解制型政府。[1]

2 背景

政府治理的传统体制运作了几十年，可以说是相当成功的，它历经过两次世界大战，在这期间制定并施行了很多的社会方案，为国家建立了系统的经济管理体系，也提出了很多有效的政策。但自二十世纪七十年代末起，这些工业化国家各领域发展陷入困境，不由得再次反思治理问题，可能的原因有经济形势的剧变、政府原本控制和管理的经济与社会越来越难以控制管理以及政府干预经济和政府治理所需要的投资来源不稳定，除去这三点原因之外，整个大的背景环境和社会发展也影响着各国政府治理的变革。

3 框架与逻辑

《政府未来的治理模式》一书共分为六章，具体如下：第一章为第一部分，讲述了变迁中的国家、治理和公务员制度等六个旧时代的信条，反映了对早期公共行政存在的问题的解决，新出现的政府运作模式取代了传统模式并不意味着完全否定了其存在的意义价值[2]。在此基础上，彼得斯还介绍了20世纪80、90年代所有的工业化国家，在受政治、经济等各种环境的影响下重新反思治理问题，通过关注那些试图提高行政效率且同时尽量保持自身政策的国家展望未来的政府治理模式，将各政府的革新尝试和治理的观点有机结合，概括出了四种模式。

第二章到第五章为第二部分，分别从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个角度全面分析了市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府，如表1所示。

第六章为第三部分，即结论部分，作者盖伊彼得斯首先简要说明了四种模式的基本问题及答案（见表2），从时间和国家设置两个方面强调了背景的重要性，然后对协调，发现错误、改正错误与公务员制度三个普遍性问题提出了具体的不寻常的解决方案，最后探讨了矛盾以及我们如何介入。

表1 四个新治理模式的主要特征[3]

表2 基本问题的答案[3]

4 评价与启示

彼得斯教授的《政府未来的治理模式》一书最重要的贡献在于第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种治理的观点有机地结合在一起，是一部行政改革的理论力作[3]。彼得斯教授从其独特的政治眼光为各国政府部门不断探索的改革提供了一个系统化视角。

整本书结构完整，逻辑清晰，内容连贯。在内容上，先回忆了过去几十年传统的官僚体制在政府治理过程中的六个方面，然后介绍了正在进行中的政府改革状况与使用的改革模式，最后根据现状展望未来的政府治理模式。在结构上分为三个部分共六章，第一部分为第一章，介绍了传统的官僚体制、背景和对未来国家治理的展望。第二部分为中间四章，从五个相同的角度对四种模式进行深入剖析，可以明显地看出不同模式之间的区别，为不同改革需求的政府选择改革模式提供了方便。四种模式比较分析的对象全面又有重点，改革实例选取具有代表性，包括发展中国家，但主要是民主发达的国家。第三部分为第六章，强调的是背景的重要性，探讨的重点在于告诫后来欲改革的政府四种模式各有优缺点，选取适合的改革模式，以及改革过程中面对具体问题的应对方式，这是对之前具体介绍四种模式的补充，与之相呼应。

研究方法上采用归纳对比、理论与实践相结合的方法。《政府未来的治理模式》一书在介绍四种模式时，都是从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个角度进行探讨，而不是按照常见的定义和优缺点等方面进行描述，这五个角度贴切政府治理主题，每种模式从这五个角度归纳再对比，就如表（1）所示，让各改革的政府能够全方位了解四种模式。

彼得斯教授的《政府未来的治理模式》一书也存在着些许不足。无论是从四种模式介绍的篇幅还是用语都可以找到彼得斯教授偏向于市场式政府的痕迹，正如第二章节开头所言，“如果让现在的政治家、学术界人士和公众选择一个可以取代传统公共行政模式的治理机构，其结构一定是选择市场模式”，彼得斯教授自然也不例外。[3]21在介绍不同模式时，这种参与个人情感的著作过程易影响读者阅读体验和思维走向。

正如彼得斯教授所说的，政府机关的改革一直都在进行着。我国政府改革的步伐从未停止过，自1982年精简机构人员到2008年开始探索大部门体制，我国进行了六次大规模的政府部门改革，改革一直在路上，而转轨时期的各种社会问题也随之产生，政府未来的治理模式中所提供的四种模式对我国改革有重要的启示意义。

一是引入市场机制，打破传统的官僚体制。各个国家传统的官僚体制的通病便是过于死板，市场机制如活鱼一般给这一潭死水带来生机，市场的竞争模式会改善公务人员“干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样的同吃大锅饭”局面，提高政府部门的工作效率。二是努力搭建民众参与政府管理的平台，政府部门适度下放权力于基层单位，培育创造出更多的第三部门以承接政府转移的工作。虽然这部分改革已经在路上，但仍有继续进步的空间，打造阳光型政府、参与式政府，民众自己的权力自己握紧，不仅能加强群众的主人翁意识，更能减轻政府工作的压力，使政策执行更为顺畅。三是建立更为弹性化的部门结构，减轻国家财政负担，提升政府形象，提高人力资源的利用效率。但同时要保证聘用的临时工作人员的工作责任感和追求卓越的动机，不能一味地为了节约成本而以放弃办事的效率为代价，要进行临时工作人员廉洁、责任等价值观的培训。四是政府部门合理取消一些限制和制约，给予工作人员合理的自由裁量权，尤其是直接服务群众的基层工作人员，使有能力愿有所作为的人员能够发挥出最大的作用，释放公共部门巨大的能量，以提高政府管理的水平。