为脱贫攻坚构建综合性法治体系

支振锋

[摘要]只有在观念上秉持法治思维，在行动中完善法治体系，才能真正实现多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

[关键词]脱贫攻坚 法治思维 法治体系 [中图分类号]D902 [文献标识码]A

中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。习近平总书记在党的十九大报告中庄严承诺：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。”邓小平同志深刻指出，“贫穷不是社会主义，发展太慢也不是社会主义”，“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕”。这些重要论断，强调了共同富裕是社会主义的内在要求，摆脱贫困是当前最基本的民生工程。

法治是脱贫攻坚的利矛重盾

在我们这样幅员辽阔、经济仍不够发达、区域发展不平衡、城乡发展不平衡、贫困人口众多、国情极端复杂的大国，用“攻坚”来形容脱贫，最形象不过。脱贫涉及到凝聚共识、顶层设计、国情调研、政策制定、精准识别、项目资金、考核评估、退出机制等一系列方面和环节，是一个综合、动态、复杂的系统工程。而对于如此艰巨的任务、协调如此复杂的关系，就需要在发挥社会主义集中力量办大事的制度优越性的同时，更加重视法治思维和法治方式，通过法治来促进脱贫攻坚。

法律是治国之重器，法治是党领导人民治理国家的基本方式。在区域发展不平衡、城乡发展不均衡、公共服务不均等的情况下，脱贫攻坚就需要利用政府的有形之手对市场资源进行调整和配置，从而更好地平衡国家与人民发展中局部与全局、当前与长远、沿海与内地、东部与西部等利益。如此复杂和动态的利益调整，一方面需要执政党为人民服务的坚定宗旨、平衡各方诉求的高超手段、促使国家摆脱贫困的坚强意志;另一方面还需要在全社会形成局部服从全局、先富带动后富、脱贫攻坚工作全国一盘棋的共识。由于科学的精神、严格的程序、广泛的参与、普遍的适用，法律不仅有助于这种共识的形成，还有助于将党的意志与全民共识上升为国家意志，从而以国家强制力为保障，为脱贫攻坚提供利矛重盾。

法律是市场交易的准则，投资安全的保障，政府行为的尺度。贫困地区需要发达地区大量物资与经费的支持，这种支持固然需要中央政府的调控，但也并不是任意的。现代法治国家的特点就在于坚持税收法定原则与预决算管理制度，无论是需要财政转移支付，还是上项目、给资金、搞救济，无论是促进经济发展水平的提升，还是减小地域与城乡发展的不均衡、公共服务供给的不均等，都需要在宪法和相关法律的框架之下进行，需要法治发挥更大的作用。如果没有法律作为依据和规范，就可能不仅导致对发达地区的不合理剥夺，也可能会由于权力的不受约束而导致巨额扶贫资金利用不合理、低效率，甚至被中饱私囊。

政策的特点是灵活，可以因事因地制宜;而法律的特点是稳定，从而给各方主体的行为带来可预期性与可期待性。在法律的框架之下，对于具体的救灾、救助等，可以发挥政策的灵活性;但对于作为基本民生工程的扶贫，由于涉及到中央与地方的关系、地方与地方之间的关系，就更需要法律发挥基本的框架性作用。尤其值得指出的是，在当前扶贫强调造血机制的背景下，脱贫不仅仅意味着贫困人口和地区短期的脱离贫困，更是为他们赋能，使得他们能够凭自己的双手逐步从贫困迈向温饱、小康甚至富裕。因此，扶贫虽然需要国家对市场的调控，但仍然应该让市场在资源配置中发挥决定性作用，特别是按照宪法的要求，严格保护公民合法的私有财产。

建立脱贫攻坚的综合性法治体系

从根本上说，脱贫必须解决经济社会发展、基础设施建设、基本公共服务供给的不充分和不均衡以及贫富悬殊和公民财产权保障不足问题，并消除脱贫攻坚工作中的贪污腐败、官僚主义与形式主义。

重视利用法治来进行区域开发和消除贫困，西方国家曾经积累过一些有益的经验。美国曾经对西部地区进行过较为成功的开发，从18世纪的《售地法令》、19世纪的《宅地法》、鼓励西部《草原植树法》《沙漠土地法》到20世纪的《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》《地区再开发法》等，法律有力地保障和促进了开发进程。英国也曾于1934年颁布《特别地区法》、1954年颁布《工业布局法》，日本于1950年制定《北海道开发法》、德国1956年出台《联邦区域规划法》。有些国家通过特别法，有些国家甚至通过宪法性基本法律来解决贫困地区开发问题。在反贫困问题上，西方国家注重通过法治来构建一个综合性的治理体系。如英国政府在历史上制定了《教育法》（1906年）、《养老金法》（1908年）、《健康保障部法》（1919年）等，美国制定《社会安全法》（1935年）、联邦受援区和受援社区法案》（1993年）等，建立法治化的贫困解决机制。

我国长期以来，扶贫主要靠党为人民服务的道义理念以及相应的政策动员，尚未形成较为健全的扶贫攻坚法律体系。对于已经比较突出的城乡、地域以及贫富差别较大问题，尚未从根本上进行解决。而由于没有法律的刚性约束，个别地方或个别领导干部，大搞形式主义和政绩工程，不仅导致决策的短期性，有时还导致不受约束的扶贫权力，扶贫资金跑冒滴漏严重，扶贫领域腐败案件频发，特别是在乡村两级，小官巨贪屡禁不止，窝案串案也并不鲜见。2016年最高检与国务院扶贫办专门联合印发《全国检察机关、扶贫部门集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作方案》以来，各地检察机关按照全国检察机关、扶贫部门集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作的部署，围绕扶贫开发的重点领域、重点环节、重点地区，加大办理力度，依法严肃查处发生在贫困群众身边的职务犯罪案件。仅仅前十个月，全国检察机关共在涉农和扶贫领域查办贪污犯罪8888人，占该领域职务犯罪涉案总人数的65.7%。

十八大以来中央对扶贫开发工作一再作出大力度、超常规的决策部署。十九大报告中14次提到扶贫或脱贫，并再次庄严提出了“到二0二0年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”的宏伟目标。然而，如果不解决贫富分化、城乡差距、区域失衡，不解决公共服务不均等，不解决公权力的贪污腐败、滥权、逾权、官僚主义和形式主义，不解决公民合法私有财产保护不足等问题，脱贫后也仍然可能会导致返贫或者新的贫困。这就需要一方面，在我国现行法律中进一步突出扶贫和社会保障内容;另一方面，在部分省份扶贫开发条例的基础上尽快出台统一的反贫困法以及社会救助法，并对国家扶贫资金管理办法、财政专项扶贫资金管理办法等进行完善。将脱贫政策与制度法治化，注意相关法律法规在反贫困问题上的协调，从而构建综合性的扶贫开发法律，实现国家扶贫工作重大规划、重要决策与立法的契合，不仅保障消除贫困，而且以更大的远见卓识，注重通过立法手段将脱贫经验、制度和成果巩固下来。

不仅要完善立法，在实施环节，还要通过重建基层共同体来改善基层治理，以提升公民的自治能力和道德水平，滋养他们诚信友爱的精神气质;注重从根本上改善农村的经济发展、人居环境、生态保护，尤其是要保护留守儿童权益，使他们生活上得到关心，学习上有更好条件，避免贫困和不稳定因素的代际传递;特别是要通过依法治国与依规治党相结合，加大政务公开力度，加强社会监督，持之以恒正风肃纪，从根本上改善基层政治生态。

增進民生福祉是发展的根本目的，完善法治是民生福祉的根本保障。只有在观念上重视法治思维，在行动中完善法治体系，才能真正实现多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

责编/肖晗题 美编/杨玲玲