“完美”的信访程序究竟伤害了谁？

林茗 楼祝利 金四军

“诉访分离制度”始于党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”的精神要求。这一制度性的变革对理清芜杂的信访矛盾具有正本清源的重要意义，对于从根本上改变“信访不信法”，确立司法终局性，屏蔽外部权力对司法的干预和影响大有裨益。然而这一制度在实践中存在被泛用甚至滥用等问题，需要对制度设计和实施进一步完善。

2017年9月，上海市人大常委会信访办公室接待了一位来访人。来访人翁某72岁，女性，系新疆返沪知青。来访人反映其家在原金山县漕泾镇阮巷有2间房屋以及九分面积宅地基的使用权（有1951年人民政府颁发的房屋土地所有权证）。20世纪60年代，其中的1间房屋及九分地基被金山区金卫供销合作社（原金山县漕泾供销合作社，以下称“金卫供销社”）占用。1991年金卫供销社对占用房屋和宅基地取得由原金山县土地管理局颁发的《国有土地使用证》，2002年取得上海市土地管理局颁发的《房地产权证》。自2014年起，翁某先后向金卫供销社、金山区政府、上海市政府进行信访。翁某认为，金卫供销社非法占有其祖传房屋，要求政府归还被侵占房屋及地基，归还房屋土地确有困难的，赔偿其财产损失。

为了解该事项的真实情况，市人大常委会信访处一行数人于2017年10月专门赴金山区进行了专题调研，听取金山区人大常委会、区政府信访办、区法院和区司法局的相关情况说明。

经调研了解，2013年11月翁某由新疆返沪定居后，曾于2014年5月8日到6月5日期间，先后四次向金卫供销社反映房屋及宅基地被侵占的情况。金卫供销社答复其“原金山县漕泾供销合作社2002年取得房地产权证的基础是其1991年取得的国有土地使用证，相关房屋土地属于依法取得合法使用，并无侵占事实”。翁某于2015年3月向金山区政府申请信访复查，区政府维持了金卫供销社的答复意见。同年5月又向市政府信申请信访复核。2015年5月21日，上海市人民政府信访办公室出具沪府信访复核字﹝2015﹞第00163号《信访复核意见书》，告知其“提出事项系民事法律关系主体之间的民事纠纷，双方可以协商解决，如协商不成，依法可以向法院提起民事诉讼。

2016年1月，信访人依据市政府信访办公室的复核意见，将金卫供销社等告上法庭，要求赔偿财产损失。然而，由于翁某所主张的财产损害事实距今已远远超过最长20年的诉讼时效，上海各级法院一审、二审、再审均以其诉求超过诉讼时效为由，驳回翁某的诉讼请求。此时，翁某为此诉讼已先后支出诉讼费、律师费共计人民币20万余元。

回顾翁某的维权之路，就程序而言，无论是信访处理还是诉讼裁判，都环环相扣、于法有据，但正是在走完了这一套“完美”的程序之后，翁某的信访诉求依然没有实现，反而又为此支付了20多万元的费用，对其本来就很拮据的生活带来了严重的影响。这位年逾古稀的老人连续四年兜兜转转在“信访—诉讼—信访”的无解循环中，耗费了巨额财力，人力，精力，最终得到的只是一纸“超过诉讼时效，驳回诉请”的判决文书和一个“依法可以通过诉讼等法定途径解决的事项，不属于行政机构信访受理范围”的信访复核意见。

由此信访件引申出的“诉访分离”究竟应当怎么分、怎样的程序引导才更有助于信访矛盾在处理过程中实现法律效果与社会效果最大程度的统一等问题，无疑是值得反思的。

一、“诉访分离”绝非机械化、“一刀切”地将矛盾导向诉讼

诉讼与信访，交集于权利救济，分属于不同的纠纷解决方式。“诉访分离”究其根本，并非限制信访人的权利，而是要根据信访事项的性质和具体内容，分别导入普通信访渠道和司法救济程序进行处理，从而更好地引导信访人选择合法、有效的权利实现途径。“诉访分离”制度的有效运行，关键之一在于信访部门能否根据信访事项的具体情况，对信访人作出最有助于其实现权利诉求的程序引导。机械化、“一刀切”地将矛盾导向诉讼绝非“诉访分离”制度的初衷。

前述翁某的信访案例涉及历史遗留问题的认定和解决，这类信访矛盾的处理，是需要在程序引导时进行慎重甄别的一类典型问题。涉历史遗留问题的纠纷具有缘起时间久远、处理难度大、相关档案资料不全甚至灭失等特点。而按照民事诉讼法的相关规定，法院保护民事权利的诉讼时效一般为三年，最长不超过20年。换言之，对涉历史遗留问题的纠纷，如一味导向诉讼解决，其结果可能是大量的纠纷以其所涉及的民事权利超过诉讼时效，无法通过司法途径受到保护而收场；而即使纠纷所涉及的民事权利未超过诉讼时效，也可能因为时间久远、相关当事人过世、相关档案资料灭失等因素，导致权利请求人举证不能、法院亦无从调查，最终败诉的结果。如翁某的信访案例所示，翁某循着政府信访复查复核对其导向诉讼程序的意见，向法院提起了财产损害赔偿诉讼，最后仍是败诉于诉讼时效、举证不能等原因。

二、“诉访分离”不应成为政府塞责或者懒政的“挡箭牌”

“诉访分离”制度的实行旨在解决信访渠道入口过宽的问题，意义在于更好地运用法治方式保障信访人的合法权益。具体来说，“诉访分离”制度的一项重要内涵是，让司法的归司法、行政的归行政。按照实践操作，也可以通俗地理解为：已经诉讼、仲裁等司法途径解决的事项，政府信访部门不再受理，告知当事人向司法机关反映。但需要指出的是，实践中“诉访分离”制度的这项内涵存在被泛化情况。

回到翁某的信访案件，翁某在多次信访中反复要求政府对金卫供销社如何取得国有土地使用证、房地产权证以及取得的合法性作出说明。但金卫供销社的信访答复、金山区政府信访事项复查意见书、上海市人民政府信访复核告知书等信访答复材料，都只载明了翁某持有1951年《土地房产所有证存根》以及金卫供销社取得国有土地使用证、房地产权证过程的简单事实描述，缺乏关于翁某所持土地房产证演变为金卫供销社持有房地产证的情况、政府在处理该信访件过程中是否对重要事实进行了实质性审查，以及是否有相关材料能说明金卫供销社与翁某父亲或者姊妹曾达成占用补偿协议等关键性问题的明确阐述。此外，各级政府信访部门在对翁某作出诉讼的程序引导中，对于诉讼时效问题也缺乏必要的告知，而我们有理由认为，政府对翁某案件的诉讼时效问题应有足够的法律判断。或许正是由于政府信访这样“一分了之” “一导了之”的处理方式，正是由于政府信访完全合法，但缺少实质性审查，缺少必要权利告知的信访答复，让信访人翁某遭遇程序走完，维权无解，再负新债的困境。

平等主体间的民事纠纷虽已由法院裁判，但如该民事纠纷同时涉及相关政府部门法定职责履行的，相关政府部门不应以已经法院判决为由怠于或疏于履行自身法定职责。

三、“诉访分离”制度的有效运行需要有效引导与合理抑制

大量的信访实践显示，虽然相关规定对“诉访分离”作了制度安排，但在實际运行中依然会产生交错情况，一些通过正常诉讼解决的问题被复杂化了，结果不得不通过信访的途径给予解决，而一些适用于信访的程序，却又被置于诉讼程序之中。我们认为，在信访矛盾错综复杂的现实情况下，有效引导和合理抑制更有助于“诉访分离”制度的有效运行。

具体而言，“诉”与“访”的剥离，一方面需要信访部门在信访处理过程中，对信访矛盾纠纷的问题本身进行充分的甄别和判断，既要判断是否可以导向诉讼，又要判断是否适合导向诉讼。

在多数情况下，应以有效引导为原则，属于“诉”的应当依法导入诉讼程序；但对于如前文所述涉历史遗留问题的信访矛盾等，无法通过诉讼途径调处实现法律效果和社会效果相统一的信访矛盾，应当予以合理抑制，慎重导入诉讼，或对诉讼的相关权利规定和时效问题等均作出明确告知后，再由信访人自行选择是否进入诉讼程序。

对于是否应当导入诉讼上存在争议的信访案件，政府应当探索与司法机关联动互通的机制，主动与司法部门搭建起良好的引导衔接互动机制；对于情况复杂、涉及多个部门的信访矛盾，应当继续建立多部门联动处理机制，由各相关部门协调配合，形成工作合力，寻求有效的矛盾化解方法。