用立法推进生活方式变革

乔骏

9月25日下午，市人大常委会第六次会议听取了市绿化和市容管理局局长邓建平关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》〔以下简称条例（草案）〕的说明和市人大城建环保委主任委员崔明华所作的条例（草案）审议意见报告，这标志着这部广受关注的法规终于进入市人大常委会的审议阶段。

“两年磨一剑”的立法调研

条例（草案）于2017年被列为市人大常委会年度立法计划的重点调研项目。在市人大常委会领导带领下，市人大城建环保委会同政府主管部门开展了生活垃圾管理及立法问卷调查、生活垃圾相关政府规章立法后评估、专题课题研究等前期工作，为条例（草案）的起草奠定了必要的基础。

在条例（草案）被列为市人大常委会2018年度立法计划的正式项目后，市人大、市政府领导担任“双组长”的立法工作组形成了立法工作方案，经过多次研究确立了条例（草案）的立法思路、体例结构、重点内容。在广泛听取市政府有关部门、各区政府、人大代表、专家学者、相关作业服务单位和社会公益组织的意见建议基础上，市政府分管领导召开专题会议，研究、明确立法有关问题，形成了条例（草案）送审稿。送审稿上报市政府后，市政府法制办组织听取了市政府相关部门、各区政府以及市政协、市高院、市律协、相关群众团体、行业协会等单位、组织的意见，与市人大城建环保委积极沟通研究，对送审稿作了进一步修改、完善，并经市政府常务会议讨论通过，形成了目前的条例（草案）。

强化全程分类体系建设

为破解生活垃圾综合治理这个世界级的城市精细化管理难题，条例（草案）遵循“全生命周期管理、全过程综合治理、全社会普遍参与”理念，聚焦推进生活垃圾“减量化、资源化、无害化”，着力强化全程分类体系建设。

将政府推动、全民参与、系统推进等作为基本管理原则，为破解垃圾综合治理难题提供路径指引。

进一步明确源头减量措施，包括生产环节遵守清洁生产规定和采用清洁生产技术，消费环节倡导可循环利用产品的使用和闲置物品的交易，流通环节实行果蔬菜皮减量和限制过度包装，以及办公环节实行绿色办公、绿色采购等。

推进“两网融合”，要求商务部门负责编制再生资源回收网点布局规划，并强调与生活垃圾处理设施专项规划之间的相互衔接，同时通过绿化市容部门推进回收服务点、中转站、集散场建设。

明确基本分类标准，将目前实行的可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”予以延续和固化，并针对具体分类列举了日常生活中常见的垃圾品种。

细化收集容器设置要求，区分住宅小区、机关企事业单位以及道路、商场等公共场所等三类区域，作出了细化的设置规定，还要求所有的收集容器均应当有分类标识，并且清晰醒目、容易辨识，以利于市民准确投放。

规范分类投放行为，明确四类生活垃圾应当投放至对应的收集容器，并对部分投放行为作细化指引，对于实践中易发生的、严重影响分类质量的部分混合投放行为专门予以明确禁止，并设定了对应的罚则，同时延续了实践中已经确立的生活垃圾分类投放管理责任人制度。

严格实行分类收运，分别明确了四类生活垃圾的具体收运方式，落实责任人的具体职责，严禁将四类生活垃圾混同，或者与医疗废物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。

促进资源化利用，明确有害垃圾和干垃圾实行无害化处置，可回收物和湿垃圾实行资源化利用，鼓励生活垃圾资源化利用的技术研发和应用，对于湿垃圾明确采用堆肥、生化处理等资源化利用方式，对于可回收物多举措健全回收利用体系。

完善社会动员体系，通过购买服务方式支持社会主体参与生活垃圾具体处理活动，促进和激励全民生活垃圾投放良好习惯的形成，鼓励志愿服务组织和志愿者开展生活垃圾分类投放的宣传、示范、引导等活动，鼓励各相关行业协会通过制定自律规范和培训、评价等活动，督促会员单位落实分类减量要求，通过多种方式开展宣传动员、教育科普等工作，向社会公开选任生活垃圾处理社会监督员。

条例（草案）还对违反源头减量相关要求以及违反分类投放、驳运、收运、转运和处置要求的行为，设定了相应的行政處罚和行政强制措施。

群策群力完善草案

尽管内容总体基本成熟，但由于生活垃圾分类管理工作本身的艰巨性和复杂性，条例（草案）还需要在市人大常委会的审议阶段不断完善。

收到市政府报送的条例（草案）后，市人大城建环保委先后召开五个座谈会，进一步听取市政府相关部门、区绿化市容部门、街镇、居委、基层立法联系点和各相关企业、社会组织，以及市人大代表、专家、媒体记者、物业管理人员、保洁员、志愿者等方面的意见和建议。

关于总则。各方建议要反映出垃圾治理工作的重要意义、时代要求以及与市民群众的密切关系；要对教育、宣传部门的职责予以进一步明确和细化，要对绿化市容之外的其他区级政府部门的职责予以明确；要充分凸显宣传教育在垃圾治理中的重要性；要对居民用户具体的收费办法进一步审慎研究，授权市政府另行研究制定。

关于规划与建设。各方建议将该章内容作为条例的第二章以体现规划引领垃圾治理全过程，生活垃圾管理发展规划应当围绕减量化、资源化、无害化的总体要求进行编制，明确编制再生资源回收网点布局规划应有规划国土资源部门参与，同时进一步厘清商务部门和绿化市容部门在资源回收利用中各自的职责。

关于源头减量。各方建议突出行业源头治理，增加各行业主管部门加强生活垃圾源头治理，推进垃圾减量的相关要求；建议将收费制度作为源头减量的重要措施，明确生活垃圾处理收费以及资金使用应当有利于引导生活垃圾源头减量、鼓励资源循环利用；将生活垃圾处置量限值排放制度作为源头减量的重要制度，强化市政府对区政府、区政府对街镇垃圾处置量的考核控制。

关于分类投放。各方建议进一步修改完善生活垃圾分类标准；明确分类收集容器设置的原则，既体现标准化、规范化要求，又考虑各类型小区的实际，体现因地制宜，给予基层更多的自主权，明确规定没有相应的分类收集容器不得投放相应的垃圾；进一步明确物业服务企业履行管理责任人制度的保障机制，进一步明确界定物业的管理责任和居民个人的主体责任，明确区分物业服务企业作为管理责任人的指导监督责任与乡镇政府、街道办事处、居委会的监督管理责任。

关于分类收集、运输、处置。各方建议进一步对有害垃圾收集、运输、储存、处置各环节予以规定，细化对收集、运输、处置单位的要求，明确不分类不收运制度中分类质量的评判标准等需要。

关于资源化利用。各方建议准确定位政府与市场的关系，加强规划引领、政策激励和产业扶持，协调解决资源回收利用过程中企业面临的物流、场地、税收、产品出路等实际困难；强调资源化利用要以无害化为前提，不得造成二次污染；重视循环产业的发展，对本市循环产业布局给予积极的立法导向。

关于社会参与与监督。各方建议完整体现政府层级监督、政府部门行业监督、基层自治组织自我监督、社会公众监督、舆论监督等重要内容；充实各级政府及相关部门、社会组织、企业、学校、公共媒体等各类主体在宣传教育方面的具体职责规定；进一步拓宽社会动员的覆盖面，注重强化企业在组织动员、促进职工习惯养成中的责任和作用。

关于法律责任。各方建议进一步提高操作性和针对性，对个人的处罚一方面要根据垃圾分类工作的阶段性特点，处理好行政处罚和宣传教育的关系，加强正面的教育引导，另一方面要对发现机制、取证机制有所规定，完善执法机制，该处罚的时候要严格执法，体现生活垃圾强制分类制度应有的刚性。