英国住房保障制度与时俱进新发展

王志成

总体看来，BHSS的主要政策特点有以下几个方面。

一、住房保障法规政策特点

在不同的历史时期，英国住房保障法规所形成的具体政策与制度的目标并不完全相同。但从整体上看，英国的住房保障政策与制度的改革可以简单地归纳为：从由政府直接投资建造住房发展到通过市场机制，解决住房问题，其法规政策特点主要表现有：

1.政府調控政策

在英国的住房保障制度中，占据主导地位的仍是中央政府，但中央政府只进行适度调控；地方政府作为住房保障政策的执行者，起着直接和关键作用。中央政府和地方政府的协同调控执行主要表现在：一方面，中央政府对地方政府的住房政策的实施进行宏观调控，地方政府负责住房分配、管理和租金制定政策等方面的具体实施和执行；另一方面，中央和地方两级政府之间通过调控执行相互配合，构成英国住房保障制度的主体，发挥很大的作用。

2.市场调控政策

英国的住房保障制度包括公共住房的财政政策和金融政策，并结合引导和管制政策，直接供应和间接补贴双管齐下。因此市场调控政策主要从抑制需求和增加供给入手，通过调控税收、土地供给、信贷成本和银行利率等手段平抑投机性购房。房地产市场主要调控手段，例如：一是通过征收空置税或空房税和对非土地所有者自住的土地交易征收交易税，抑制投机；二是利用利率杠杆抑制需求；三是增加房源供给，在城市改造中夷旧建新时给予政策扶持；四是英国的金融机构比较发达，各金融机构之间有明确的分工，资金来源及用途受到严格限制；五是政府通过立法引导住房协会、私营公司等的住房建设和投资方向，通过行政手段赋予住房协会更多支配和管理社会分房的权利职能，并要求企业在房地产开发时须配建固定比例的保障性住房。除此之外，政府对保障性住房的质量标准和租金也有着苛刻的要求，从而保证居民的基本生活质量。

3.住房建设政策

所谓住房建设政策主要涉及的是确立建房主体地位，住房法与城镇规划法勾连、规制房屋建设标准的制度。英国的住房保障法规首先明确由谁来建设房屋、建房的选址以及标准问题，因而住房建设政策是保障性住房法构建的一个部分，住房建设政策规定了住房建设的主体、选址和建房标准的内容，使其成为保障性住房法的首要标志。第一个标志是确立了地方政府建房主体地位。一方面赋予当地政府建设住房以满足公民需要的权利，另一方面规范了不合格和不卫生住房的处理以及重建的权力问题。第二个标志将住房法与城镇规划法的勾连，既解决了住房建设时的选址问题，又优化了居民的居住环境；使整个城市布局更加合理。

4.住房分配政策

英国保障性住房分配政策是指在保障性住房法下，申请者根据自身的类别、家庭成员、优先因素等条件针对英国的多种保障住房形式提出申请，相关部门按照法律既定的体系审核，保障申请者能够适时调整到对应标准的住房。英国履历保障性住房分配政策的目标是：一方面建立起政府主导保障性住房分配制度；另一方面建立起保障性住房申请者制度。确立保障性住房分配制度以政府为分配主体，可以使得政府从宏观的角度来调整整个社会的矛盾。规范分配制度的分配对象，保障了无家可归者和中低收入者有房可住，缓解社会矛盾。

5.住房补贴政策

英国保障性住房的补贴政策旨在帮助租住房者支付房租或者给予建房者以补贴，即住房补贴制度由地方政府的建房补贴以及住户补贴两部分构成。在初期，住房政策补贴以地方政府建房补贴为主。之后出台的补贴系列法律都是关于提高住户补贴金额的规定，而且能够根据各住房者的经济状态的变动即使调整补贴金额及其补贴对象，以达到补贴效益的最大化。英国住房补贴政策的设立，一方面明确了个人在保障性住房分配中的主体地位，让政府更好地倾注于宏观调控和低收入家庭的住房保障问题；另一方面直接的住房补贴为援助大多数贫困家庭提供了最有效的途径，有助于防止贫困家庭集中于特定的建筑物和聚居区。

二、住房保障中低收入政策特点

1980年，英国政府修定《住宅法》导入了“可支付住房制度”后，多年来政府把提高住宅私有化与自有率、满足低收入家庭、关键岗位人员和首次购房者的住房保障需求为主要目标，形成一系列以可支付住房制度为主的中低收入住房保障政策。其政策特点主要有：

1.公共住房类租房政策

在英国很多地区，中低收入居民对公共住房类租房的需求远大于已建数量，政府部门通常采用打分制，根据申请人住房条件、财务状况和登记时间来判断，首先尽可能满足最需要租房的居民需求。同时允许注册社会地产公司面向中低收入者租房。不同的住房协会有不同的租房标准，有的只服务特定人群，如有残疾人或小孩的家庭。

2.可支付合作租房政策

住房由可支付合作者共同拥有，每个居民支付房租，负责维修、确定租金标准和决定谁能成为合作者。

3.租房者购买权政策

鼓励租房者按一定折扣购买租住房屋。折扣根据支付租金年限而定，最高折扣为16000～32000英磅。为享受这项政策，居民至少需要租住2年，如果是2005年1月后入住的，则需要租住5年。如果在5年内出售所购住房，需将折扣部分全部退还议会。同样，针对租住注册社会地产公司房屋的中低收入居民，也鼓励允许按一定折扣购买租住房屋。最高折扣一般为9000～16000英磅。居住年限要求同上。

4.特殊置业计划政策

该政策主要用于帮助那些无权或无法行使购买权的人群，允许其按一定折扣购买目前租住房屋，首次可以只购买25%产权，国家按年向租住者收取不超过剩余产权价值3%的租金，使其最终可购买100%产权。

5.公开市场购买政策

针对东部地区中低收入者、伦敦工人和首次可支付购房者。购买者需通过贷款筹集75%的住房资金，剩余25%通过两种类型产权贷款提供。其中12.5%资金由同一抵押贷款机构提供，其余12.5%资金由指定住房协会提供，属政策性贷款，五年内免息。

6.首次购房部分产权政策

针对无力购买全产权的首次购房者。参与者需购买指定FTBI发展计划中的住房（小户型）至少50%产权，三年后需对另50%产权支付1%费率，逐年上升最高不超过3%。如果出售住房，则须将出售时未拥有的产权部分的价值返还有关部门。

7.共同所有权政策

旨在帮助北爱尔兰无法购买商品房的人群。参与者视其购买力应购买相当比例的所有权（通常为40%～75%）。

8.重要居住保障政策

旨在帮助公共部门工作的人群寻找安居房，这类人群主要包括教师、护士、监狱工作人员、社区工作人员、消防人员、地方政府雇用的教育心理专家和职业治疗专家等。其保障政策可按规定获取政府补贴，按市场价格的80%甚至更低的价格租住条件较好的房屋。

9.退出保障机制政策

英国政府注重退出保障机制的政策建立。例如享受折扣购买公共住房的居民，如果在规定年限内出售公房，须返还全部或部分折扣，社会主要岗位人员如果离职，须立即归还商业性和政策性产权贷款。这些保障机制有利于促进社会公平，及时归集资金用于更多的低收入家庭保障，可有效防止住房福利固化。

10.中低收入住房保障财税政策

一是税收激励措施，允许修建可支付住房的成本，计入免税额或进行税收减免；二是提供政策资助，允许在现有规划上扩大高成本地区中低收入购房者比例；三是为首次购房者提供储蓄计划，允许住房抵押存款减免税收；四是鼓励提供土地，发展共享产权方案；五是采取多种方法，鼓励在原有非住宅区进行混合用途住宅开发；六是对修缮经济适用房减免增殖税。如对RSLs维修房屋，仅按5%征收增殖税（全税为17.5%），以降低成本。

（未完待续）

译据英国建筑研究院杂志《英伦社会经济导刊》2018年第2期、《旗帜晚报·汇刊》2018年第1期、《皇家经济观察》专刊2018年1月号等

原文作者：威尔士大学建筑学院博士生导师麦格恩·R·布朗教授