加快建成多层次社会保障体系

郑功成

党的十九大报告明确提出：“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”要完成这样重大的目标任务，必须正视社会保障领域存在的问题与面临的挑战，认真贯彻落实十九大报告精神，做好科学的顶层设计，在主要制度安排与关键环节上下真功夫。

社会保障领域在取得巨大成就的同时也面临艰巨的改革任务

30多年来，我国的社会保障改革取得了巨大的成就。截至2017年底，全国参加养老保险人数超过9亿人，其中领取养老保险金人数达2.6亿多人；全民医保目标基本实现，参保率稳定为97%左右，13亿多人有了基本医疗保障；以最低生活保障制度为核心的综合型社会救助制度使近亿人口受益；养老服务与关乎儿童福祉的托幼事业都在快速发展，残疾人福利随着特困残疾人补贴与重度残疾人补贴的广覆盖亦得以提升。

在取得巨大成绩的同时也要看到，随着我国经济发展进入新时代，社会主要矛盾已经发生了转化，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾在社会保障领域仍然有着具体的体现，深化改革的任务依然艰巨，主要表现在四个方面：

一是制度分割导致了地区利益与群体利益的失衡。以法定的基本养老保险为例，迄今仍然停留在地区分割状态，导致不同地区筹资负担畸轻畸重和基金余缺两极分化现象。医疗保险在一些地区仍然是按照职工、城镇居民、农村居民三大群体的分割状态，同一地区不同身份的人口享受的是不同的医疗保障待遇，更造成了医疗保险基金的分割化，进而影响到基金的使用效率，降低了医疗保险制度的风险分散与保障能力。

二是权责不清导致了主体各方责任边界模糊，进而造成责任失衡和受益主体权益失衡。对社会保障责任的分担在政府、用人单位、个人及家庭之间并不清晰，中央政府与地方政府的责任分担亦处于模糊状态。近十多年的发展证明，这种权责边界不清带来的是政府责任日益加重，个人分担的责任比率在不断下降；中央政府的责任在日益加重，地方政府分担的责任比率亦在不断下降。由此带来了不同地区、不同用人单位、不同群体的社会保障权益的失衡。以城乡居民医疗保险为例，2003年出台农村新型合作医疗试点方案时，政府补贴与个人缴费之比是2：1，现在普遍演变为3：1、4：1，甚至个别地区成了8：1或更高，这种情形改变了制度变革追求责任均衡或相对均衡的初衷，追求共享的权益高涨，而承担共建责任的积极性在下降。照此发展下去，必然会因社会保障制度的刚性发展而致可持续性不足。

三是政府主导的法定基本保障独大，市场与社会提供的补充保障并未得到应有的发展。我国社会保障覆盖面特别是养老保险与医疗保险覆盖面的持续提高，在很大程度上取决于国家财政补贴的增长，是政府负担基础性养老金使这一制度迅速覆盖到所有老年人身上；同样也是政府补贴的提高使全民医保目标得以快速实现。但市场主体与社会力量参与社会保障体系建设的积极性并未得到有效调动。比如，多层次养老保险体系是我国养老保险改革的既定目标，也是当今世界养老金制度改革与发展的共同趋势，但在我国只有约5%的人享有第二层次即企业年金，商业性的养老保险更是几乎可以忽略不计，法定基本养老保险一层独大的局面既使这一层次承担了所有的压力，也使第二、三层次养老金丧失了存在与发展的空间；慈善事业发展不够充分，对法定社会保障制度的补充严重不足。市场主体与社会力量参与的缺失，结果必然是整个社会保障体系建设的物质基础无法持续壮大，亦使城乡居民的福利需求得不到有效满足。

四是养老、育幼、助残等方面的基本公共服务发展不足。在过去30多年间，整个社会保障体系所表现出的特征是经济保障受到高度重视并确实取得了巨大成效，但服务保障供给严重不足，养老服务、托幼服务、残疾人服务等社会福利事业因政府投入有限性与市场、社会投入积极性没有得到有效调动，一直处于发展不充分的状态，直接影响到了城乡居民后顾之忧的解除，也制约了城乡居民生活质量的持续提高。

党的十九大报告为加强社会保障体系建设提供指引

十九大报告作出了在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略部署，2020、2035、2050三个时间节点有了清晰的发展目标，这使社会保障体系建设的发展有了基本依据和具体指引。我国社会保障体系建设的发展不能滞后于经济社会发展的步伐，应当成为创造人民美好生活与国家快速实现现代化的重要支撑力量。按照党的十九大报告的精神和要求，加强社会保障体系建设，需要从以下方面加以努力：

第一，从三个层次做好社会保障体系建设的顶层设计。在宏观层面，着重处理好社会保障与经济发展、社会保障与国家财政的关系、各项社会保障制度安排中的共建与共享关系，同时统筹安排好社会救助、社会保险、社会福利三大基础性保障系统的结构与职责分工，并做到有序地协同推进，实现对社会保障体系及其功能的科学定位。在中观层面，应当解决不同社会保障类别或主要项目的结构、功能定位與资源配置方式，以及与相关制度安排的关系，避免主次不分、厚此薄彼或顾此失彼。如以老有所养为例，必须有养老保险与养老服务以及老年护理保险等多项制度安排才能有效解决，在公共资源配置与市场或社会资源调动上需要妥善处理好这些不同制度安排的合理配置，据需提供制度供给，这既是维护制度公平的需要，也是实现制度效率与可持续发展的要求。在微观层面，应当细化具体保障项目的顶层设计，重点是优化养老保险、医疗保障、综合型社会救助与保障性住房、养老服务、儿童福利等制度的结构，合理分配责任，保证制度公正、有效且可持续。

第二，从四个方面加快推进社会保障体系建设。一是坚持政府主导与多元主体共同参与的有机结合。必须坚持以共建共治共享为基石，切实维护互助共济之根本。防止社会保障政策被商业力量或利益集团所绑架。二是尽快实现法定基本保障制度如基本养老保险、医疗保险、社会救助制度的定型，同时根据需要增加或调整相关制度安排，并真正做到依法全覆盖。三是大力发展通过市场机制与社会机制建立的各种补充保障，全面建成多层次的社会保障体系。如通过发展商业保险等市场化保障机制，可以使更多的人通过市场途径获得更充分的保障；通过发展慈善事业等社会机制，既可以使低收入困难群体与天灾人祸中的不幸者获得更多保障，更可以使城乡居民获得更加全面的社会服务。四是加快完善行政管理体制与运行机制，进一步细化行政管理体系的内部机构设置并优化其管理职能，真正实现适度集中、权责一致、高效协同，同时重视社会保障法制建设，维护这一制度体系运行的稳定性、规范性。

第三，从六个方面加快优化养老、医疗、救助等关键性制度安排。一是在今年建立中央调剂金的基础上，加快实现基本养老保险全国统筹步伐，促使养老保险制度真正走向全国统一，同时优化养老保险制度的责任分担机制。二是在整合城乡居民医疗保险制度的基础上，积极推进居民医保与职工医保的整合，并逐步取消个人账户，均衡主体各方的责任分担，最终用一个统一的医疗保险制度覆盖全民。三是尽快完善低保制度，建立规范的家计调查制度以确保符合条件的对象应保尽保，同时促进低保与扶贫有序衔接，真正兜住低收入困难群体的民生底线。四是合理规划保障性住房与自有住宅的结构比例，满足城乡居民住宅需求，抑制房地产泡沫，恢复住宅的传统功能。五是加快优化养老服务体系。立足社区，加大公共投入，在解决失能老人护理需求的同时满足绝大多数老年人居家养老的服务需求，并将现代型的社会养老服务与传统型孝老、敬老的家庭保障有机结合，真正放开对民间甚至外资的投资管制。六是落实儿童优先战略，采取公私并举、官民结合、合理布局的方略，大力发展托幼事业，进而使生育成本下降，儿童福利提升，既解决城乡居民幼有所育的难题，又为实现人口均衡增长创造条件。