欧洲跨境旅游合作：实践、经验与启示

田里 吴信值 王桀

摘 要演当前，欧洲跨境旅游合作已取得明显成效，在合作意愿、政策支持、战略方向、管理体系等方面积累了许多成功经验。这些经验给正在推进跨境旅游合作区建设的中国带来重要启示，即需要做好合作可行性、合作意愿、合作领域及合作管理的评估工作。

关键词欧洲；边境旅游；跨境旅游合作

[中图分类号]F590.3 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）09-0072-04

一、引 言

近几年来，在国务院《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》等一系列利好政策推动下，我国各边境省区纷纷探索和推进旅游领域的跨境合作，并试图把跨境旅游合作区打造成为边境旅游发展新模式。例如，广西依托崇左市大新县跨国瀑布以及凭祥、东兴等边境地区，加速推进中越跨境旅游合作区建设[1-2]；云南省作为中国通往南亚东南亚的门户，大力推进河口中越跨境旅游合作区、磨憨中老跨境旅游合作区、瑞丽中缅跨境旅游合作区建设[2]；内蒙古充分发挥毗邻俄罗斯和蒙古国的区位优势，拟构建“一廊一脉”跨境旅游新格局[3]；地处东北亚区域中心的吉林省，则加快推动图们江三角洲国际旅游合作区建设[4]。

尽管已经取得一定成效，但总体而言，我国与周边邻国的跨境旅游合作还一直处于分散凌乱的状态下，而且合作的深度、广度、规范性和可持续性均表现出明显不足[5]。针对这些问题，在当前国家正大力推进“一带一路”建设背景下，本文拟对跨境旅游合作发展较为成熟的欧洲地区进行探讨和分析，以便为我国该领域的实践发展和理论研究提供借鉴。

二、欧洲跨境旅游合作的实践

欧洲尤其是欧盟，是世界上最早推进跨境合作的区域之一。自20世纪50年代欧洲经济共同体（欧盟的前身）成立以来，欧盟便致力于消除成员国之间的边界障碍，促进人员、货物、资金、服务等自由流动，并在逐步采取多项重大措施（如签署申根协定和欧盟条约）后取得显著成效[6]。通过不断努力，如今欧盟已经发展成为独立主权国家之间开展跨境合作的国际典范[7]。

欧盟成员国之间或者成员国与非成员国之间开展的跨境合作涉及到社会经济发展、文化交流、环境保护等多个领域，旅游则是其中的重头戏。得益于欧盟在20世纪90年代初开始实施的跨境合作发展项目（INTERREG）[8]，各成员国掀起了跨境旅游合作的热潮。在此，本文以案例形式分别阐述西欧、中欧和北欧跨境旅游合作的发展概况。

（一）爱尔兰岛

爱尔兰岛位于欧洲西北部的大西洋上，全岛面积8.4万平方千米，因覆盖着大片林木和草原，可以称得上是“大西洋上的绿宝石”[9]。爱尔兰岛除了东北部为北爱尔兰（隶属于英国）之外，其余大部分归爱尔兰共和国（简称爱尔兰）所有。岛上总人口约为640万，其中爱尔兰459.3万（2013年），北爱尔兰180万（2012年）①。爱尔兰南、北双方的跨境旅游合作可以追溯到20世纪60年代。1965～1966年双方领导人通过会晤推动双边合作进程，并于20世纪60年代末实施旅游合作计划[10]。然而，过了没多久由于北爱尔兰发生民族冲突和一系列恐怖暴力活动，合作陷入停滞。此后，随着和平进程的推进，尤其是1998年北爱和平协议（Belfast Agreement）的签署，作为双方代表的爱尔兰旅游理事会（Board Fáilte，即BF）②与北爱尔兰旅游理事会（Northern Ireland Tourist Board，即NITB）大力实施跨境旅游合作计划并把整个爱尔兰岛作为旅游目的地进行联合推广营销③，从而不断加强彼此间的合作伙伴关系。

在南、北爱尔兰跨境旅游合作过程中，最大亮点便是有效沟通机制的建立。当然，在合作初期，BF与NITB之间的沟通机制并不顺畅。会议是双方进行沟通的主要方式，但这种结构化、正式的沟通方式很少给彼此交流信息和分享经验提供机会。后来双方采取非正式、更開放的方式来进行交流，大大提升沟通与协调的有效性[10]。在BF与NITB共同努力下，十多年来，总体上南北之间过境游客量呈增长势头，尤其是从北往南过境游客量及其增长趋势表现得尤为突出（见图1）。2000年，从北爱尔兰向爱尔兰入境的游客量仅为46.5万人次，到2014年提升到170.8万人次；而从爱尔兰向北爱尔兰入境的游客量也从2000年的18.9万人次增长到2014年的38.86万人次。

（二）康斯坦茨湖地区

康斯坦茨湖（Lake Constance）又名博登湖（德语：Bodensee），地处欧洲中部，位于德国、瑞士和奥地利三国交界处，整个湖面面积达536平方千米[11-12]。开展跨境旅游合作的康斯坦茨湖地区除了上述三个国家边境地区之外，还加上列支敦士登公国。目前，作为一级旅游目的地的康斯坦茨湖地区下面又分为德国康斯坦茨湖岸等8个次级旅游目的地④。康斯坦茨湖地区的旅游发展历史悠久，跨境旅游合作也已经有上百年传统。随着欧洲一体化推进，欧盟相关政策进一步加强这种合作。为有效解决合作过程中出现的一些问题，1997年该地区在整合原有合作协会基础上成立了具有营销协会性质的博登湖国际旅游局（Internationale Bodensee Tourismus GmbH，简称IBT）[13]。

在康斯坦茨湖地区跨境旅游合作中，一级旅游目的地和二级旅游目的地分工明确，成为合作的一大特色。IBT围绕整个康斯坦茨湖地区旅游发展，重点关注产品经营管理与核心业务（具体由IBT进行界定）营销，主要履行策划设计、产品政策、市场营销等方面的职责（见表1），而二级旅游目的地主要任务是构建它们自身的核心业务并形成发展能力[13]。

（三）瑞典—芬兰边境地区

瑞典和芬兰均位于欧洲北部地区，两国之间中南部隔着波的尼亚湾，北部则以托尔尼奥河为分界线。该分界线确定于1809年，当时瑞典因战败被迫将包括芬兰在内的东部领土割让给俄国（芬兰于1917年脱离俄国获得了独立）[14-15]。虽然山水相连，但由于政治等方面的原因，在20世纪上半叶瑞典、芬兰两国之间的边境是很封闭的，直到20世纪50年代后才有所改善。到了20世纪60年代，双方有组织的跨境旅游合作得到增强。1995年两国同时加入欧盟后，在相关政策推动下，双方努力寻求跨境合作伙伴来获得协同优势，以此促进地方旅游发展[14]。

得益于地理位置相近与传统文化相通，瑞典、芬兰之间跨境旅游合作表现出高度一体化。在两国多个跨境旅游合作项目中，哈帕兰达（Haparanda）和托尔尼奥（Tornio）之间的合作堪称典范。哈帕兰达、托尔尼奥分别隶属于瑞典和芬兰，位于托尔尼奥河在波的尼亚湾入口处。这两座姊妹小城镇通过桥梁相连，彼此的合作关系非常紧密，二者共享同一个旅游服务中心（设在哈帕兰达），甚至还共享同一个高尔夫球场（Green Zone高尔夫球场）。在联合推广方面，游客只要登陆哈帕兰达—托尔尼奥旅游官方网站，就可方便获取两地在出行、餐饮、住宿、游玩、购物、娱乐等多方面的服务资讯⑤。

三、欧洲跨境旅游合作的主要经验

（一）强烈的合作意愿

强烈的合作意愿是欧洲跨境旅游合作的基础条件。从欧洲发展史来看，联合发展思想源远流长，虽然早期带有武力成份；而在和平年代，各国政治精英对联合发展普遍充满浓厚兴趣。在强烈的合作意愿推动下，欧洲联盟得以成立并逐渐发展壮大，实现了区域一体化。具体说到跨境旅游合作，人们的合作意愿同样表现得很强烈。由于地处边缘地带，远离政治经济中心，边境地区经济社会发展往往相对滞后。在这种情况下，地方政府、当地企业和社区居民自然而然地想到要通过积极寻求跨境合作来整合资源并获得协同优势，在提升市场竞争力中促进区域旅游经济发展。

（二）强大的政策支持

强大的政策支持是欧洲跨境旅游合作的重要推力。边境地区本身发展能力相对较弱，因而相关扶持政策必不可少。为有效推进包括旅游领域在内的跨境合作，欧盟在政策上采取一系列举措，其中INTERREG项目通过为跨境合作提供经济资助起到了重要推动作用[8，15]。INTERREG涉及跨境（Interreg A）、跨國（Interreg B）、跨区域（Interreg C）三个方面的合作，经历了INTERREGⅠ（1990—1993）、INTERREG Ⅱ（1994—1999）、INTERREG Ⅲ（2000—2006）、INTERREG Ⅳ（2007—2013）四个阶段，目前进入第五个阶段INTERREG V（2014—2020）⑥。

（三）明确的战略方向

明确的战略方向是欧洲跨境旅游合作的关键环节。欧洲各国跨境旅游合作的战略方向非常清晰，即打造互利共赢的跨境旅游目的地。例如，爱尔兰岛、康斯坦茨湖地区、瑞典—芬兰边境地区都把合作发展战略目标确定为国际性旅游目的地。围绕跨境旅游目的地建设与管理，合作各方在基础设施和旅游设施建设、旅游产品开发与设计、旅游服务质量标准化建设、旅游职业教育培训、旅游生态环境保护、旅游目的地品牌打造、旅游市场营销推广等多个领域开展跨境合作，通过提升整个边境地区市场竞争力来促进旅游可持续发展。

（四）高效的管理体系

高效的管理体系是欧洲跨境旅游合作的组织保障。跟国内区域旅游合作相比，跨境旅游合作由于涉及不同主权国家，管理运作环境更复杂，合作伙伴之间的沟通协调难度更大。欧盟之所以在跨境旅游合作发展中获得成功，跟其建立高效的合作管理体系紧密相关。首先，在合作中需要树立一些大家普遍认可的基本理念[16]，如设立共同目标、相互理解和信任、保持面对面沟通，等等。其次，在组织管理方面，双方国家边境区域和地方当局同时成立议会，常设跨境秘书处，并配套专家和管理人员[17]，以此来确保合作的有效开展。至于合作的参与主体，欧盟鼓励广泛吸收各利益相关者参与进来，尤其是地方政府、当地企业和社区居民，充分发挥各方在合作中的积极性。

四、欧洲跨境旅游合作发展给我国带来的启示

经过多年发展，虽然在合作过程中也会存在一些问题和障碍，但总体上欧洲尤其是欧盟的跨境旅游合作是相当成功的，他们在合作理念、政策支持、发展战略、管理运作等许多方面所积累的成功经验都值得包括我国在内的其他国家学习和借鉴。

跟欧洲相比，我国跨境旅游合作尚处于初级阶段，目前还有许多难题亟须解决。但是，在“一带一路”背景下，得益于国家层面的大力支持，我国跨境旅游合作具有良好的发展前景。根据国务院发布的《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号），我国明确提出支持满洲里、绥芬河、二连浩特、黑河、延边、丹东、西双版纳、瑞丽、东兴、崇左、阿勒泰等有条件的地区研究设立跨境旅游合作区。借鉴欧洲的成功经验，结合我国实际情况，当前各边境省区在探索推进跨境旅游合作区建设过程中，应着重做好以下几个方面的评估工作。

第一，合作可行性评估。受多种因素影响和制约，跨境旅游合作可以说是一项非常复杂而艰巨的工作，在合作过程中可能会遇到诸多问题。因此，对合作进行可行性评估势在必行。其中，邻国政治、法律、经济、社会、文化等各方面的状况和发展态势，边境地区旅游资源的开发价值和基础条件，双边友好往来的历史和现状等应成为评估重点。在对各个边境地区进行综合评估基础上，再确定优先合作发展区域。

第二，合作意愿评估。跨境旅游合作必须获得双边国家政府的大力支持，但光靠上层领导支持还不够，还要充分考虑双边地方政府、企业、社区的合作意愿。欧洲跨境旅游合作的经验表明，如果没有地方利益相关者广泛参与，合作将难以维持下去。因此，很有必要对双边地方政府、企业、社区等参与主体的合作意愿进行客观评价，以此作为重要的决策依据之一。

第三，合作领域评估。我国提出的跨境旅游合作区建设，实际上就是要进行跨境旅游目的地打造，这一点跟欧洲是相通的。目前，围绕这一战略目标，需要对主要合作领域如基础设施建设、旅游资源开发、旅游产品设计、旅游市场推广等进行科学评估，以便确定优先合作领域和重点合作项目。在进行评估时，既要考虑近期社会经济效益，以便提高合作各方积极性；又要着眼于长远利益，确保整个边境地区获得可持续发展。

第四，合作管理评估。不同主权国家之间在政治、经济、社会、语言、文化等各方面会存在一定差异，这往往成为跨境旅游合作管理中一大障碍，我国与邻国之间也不例外。因此，必须对双边合作的基本理念、机构设置、管理模式、沟通机制、协调能力等进行全面评估。值得一提的是，国家边界给两国居民造成的障碍分为两种，一种是物理障碍，另一种是感知障碍[6]。国外的研究表明，在跨境旅游合作过程中，尽管边境的物理障碍被拆除了，但由于语言、文化等方面的差异，感知障碍还会不同程度地存在[8]，从而影响到跨境合作的沟通与协调，对此在评估时应该特别留意。

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