山西省营商环境优化研究——基于新时代下政府与市场关系的视角

□张丽丽

一、引言

伴随着“逆全球化”背景下国际政治经济格局的变动，新一轮的国际竞争已悄然拉开帷幕。英国脱欧、美国制造业回流等不断释放的贸易保护信号对我国的战略选择提出挑战。自2013年在中央关于全面深化改革的决定中首次提出“建设法制化营商环境”目标，2015年李克强总理于达沃斯论坛讲话中进一步提出要打造“国际化、市场化、法治化的营商环境”，中共十九大报告则进一步明确要全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅放宽市场准入，推动形成对外开放新格局。当前，全国各地都在推动商事制度改革以优化营商环境，毫无疑问，这将释放巨大市场活力，助推经济更好发展。

二、理论背景及经验研究框架

营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面（董彪、李仁玉，2016），涉及企业从开办、营运到结束的各环节。营商环境的优化，其一，将通过制度软环境的改变，降低制度性交易成本，提高资源的利用效率，减少贸易摩擦，对产权的保护也将推动形成合理的激励机制，促进竞争与合作的有序进行。其二，轨道交通、航空运输及移动互联网等硬环境的改变，也将使得对外贸易与合作更为便利化。而软、硬两方面营商环境的优化，都将通过吸引投资、增加创业等路径进一步促进经济发展。

丁梦（2013）研究发现市场规模、对外开放程度、产权保护与外商直接投资呈显著正相关，而环境规制则与外商直接投资呈显著负相关。进一步分析外商投资对经济增长的影响，姚树洁，冯根福（2006）实证表明外商投资将通过推动生产效率和技术进步两方面带动国内经济发展，另一方面，姚树洁、韦开蕾（2007）发现外商投资会带来国际水准的商业管理经验，这对于发展中国家和处于转轨时期的经济显得更为重要。营商环境的改变不仅会吸引外资，国内投资的增加同样不容小觑。世界银行2004年研究发现，大多数国家营商环境优化之后，国内投资的增加都大幅度超过外商直接投资。营商环境的改善同样还将增加创业活动。董志强、魏下海、汤灿晴（2012）提出良好的营商环境有助于企业更容易的进入和退出市场，更容易实现熊彼特所谓的“创造性破坏”，形成良好的市场竞争机制，进一步推动生产率提高和经济发展。

从国家层面上来说，营商环境对经济发展产生了重要影响，那么国内不同地区间的经济发展差异是否也可部分程度上从营商环境差异方面得到解释呢？徐现祥，李娜（2005）以新民主主义时期私营工商业发展状况来体现不同地区发展市场经济的软环境，实证表明由制度、政策等导致的基础设施差异是造成不同地区经济差距的重要原因。张淑芹（2015）研究发现国内地方市场分割会造成经济损失，而导致市场分割的根源则在于制度瓶颈，主要体现在地方保护主义、行政体制障碍和区域间的协调障碍方面。武靖州（2017）关注到营商环境不佳导致的生产要素流失及配置低效率是东北地区经济下滑的根本原因，提出营商环境优化本质在于转变政府职能以形成良好的政府管制环境。

进一步细化到省份层面营商环境的研究，则主要集中在营商环境对企业发展的影响。周瑞芳（2008）认为在中小企业发展困境中，以不公平的营商环境影响最为严重。许可、王瑛（2014）利用世界银行2012年对中国2700家私营企业的调研数据证实金融准入困难、非正式部门竞争及税负高是当前中国企业面临的主要经济环境问题。唐磊磊（2012）对大连市200家中小企业进行了统计调查、杨涛（2015）对鲁苏浙粤民营企业高管发放300份调查问卷、于茜虹等（2018）对吉林省200家中小企业统计调查，均表明市场环境、政策政务环境、科技创新环境等对中小企业发展有显著影响。

综合来看，营商环境对于经济增长的积极作用已经得到多数研究的证实，但国家和区域层面的经验，对于细化到省份层面的应用可能会因不同省份省情差异而导致操作性较差，因此，本文借鉴不同省份营商环境评价经验，在新时代发展背景下聚焦山西省情，通过剖析山西营商环境制约因素，为助推山西资源型经济转型跨越提出建议。

三、山西省营商环境现状分析

2017年山西省GDP增速达7%，实现了自2014年后经济增速首次超过全国平均水平。图1数据显示，2015年以来山西省经济总体呈现企稳回升的态势，营商环境逐渐向好。同时，企业作为营商环境的直接受影响者，其数量变化也是对营商环境的直观体现。2017年山西省新登记市场主体387942户，增长17.6%，市场环境整体较好。但是，从全国来看，山西省的营商环境并不突出，与发达地区相比仍有较大差距。

图1 2013-2017年山西省地区生产总值构成及其增长速度

在此，我们具体采用粤港澳大湾区研究院于2017年11月10日发布的《2017年中国城市营商环境报告》，以省会城市为代表，对山西和中部其他五个省份进行对比。粤港澳大湾区研究院中国城市营商环境课题组选取全国35个城市（包括直辖市、省会城市、副省级城市，西藏由于数据缺乏未进行排名），分六类二级指标进行具体测算。表1数据显示，太原仅在全国后十位之列，在中部六省中也处于末位。

具体分析太原市在各二级指标下的表现。

1.软环境主要与企业开办成本、税收负担、财产登记成本、内外资投资增速等密切相关。表1数据显示，在总指标中所占权重较大的软环境方面，太原市的营商环境完全没有优势。太原市开办一家企业需耗时55天（与银川相同），是35个城市中耗时最长的，而财产登记也需要10道程序，35个城市中最少的仅需4道程序。税收负担与企业收益直接相关，同时影响企业间资源配置，以税收收入在GDP中的占比来衡量各地税收负担，从表2中可以看出，山西省税负相对较重。这些都在一定程度上增加了企业运营成本。

表1 中部六省省会城市的营商环境排名

表2 2016年中部六省税收负担对比

2.市场环境主要涉及地区生产总值、进出口水平、居民消费水平等。山西省无论是GDP总量，还是GDP增速均不具有优势，居民人均可支配收入水平较低，对消费的带动力不强。同时地处内陆，吸引外资能力有限，2016年各省进出口总额数据显示，山西省进出口总额最低（1100亿元）且与其他省份差距较大（河南4714亿元、安徽2936亿元、江西2638亿元、湖北2600亿元、湖南1741亿元）。

3.商务成本环境主要是各生产要素的成本，包括房价、劳动力成本价格以及水、电、气价。山西省由于资源禀赋优势，在水、电、气方面价格较为优惠。以城镇单位在岗职工平均工资来衡量各省劳动力价格，2016年安徽省劳动力成本最高（61289元），其次，湖北省（61113元）、湖南（60160元）、江西（57470元）、山西（54975元）、河南（50028元）1。山西省劳动力成本也相对较低，但是近年来房价的上涨则使得企业经营成本有所增加，部分程度上减弱了山西省商务成本环境优势。

4.基础设施环境主要与航空、公路、管道、货运、移动互联网、公交、出租车、轨道交通等设施相关。以总里程（包括铁路、内河航道和公路营运总里程）与各地区域面积进行比较计算路网密度，如表3所示，山西省从全国的角度来看并不是综合交通枢纽，与临近省份相比，其路网便利度并不突出，同时省内交通便利度亦需要加强。

5.生态环境主要通过空气质量、建成区绿化覆盖率、废水等来体现，虽然对企业经营来说并没有软环境、市场环境那样重要，但是良好的生态环境可以吸引企业进驻，尤其是与养老生态产业相关的企业。表1和表4数据显示，山西省生态环境在中部六省中居于中等水平，但是在吸引旅游产业和养老产业进驻方面仍需要多方配套措施的跟进。

6.社会服务环境方面，表1数据显示太原市的表现十分亮眼。社会服务环境主要通过医疗、科技、融资、教育、养老等五方面的服务来测算。太原市科技研发投入占GDP的3.42%，研发投入强度仅次于北京、西安、武汉、上海，这与山西省深入实施创新驱动发展战略密切相关。在关系企业持续发展的融资服务方面，山西省不断优化利用外资和社会资本的方式，提升了融资服务便利度，逐步破解企业融资难题。同时，山西省在教育人才方面投入巨大，但是表5中以学生人数占常住人口的比重来测算的教育服务指数优势并不明显，人才流失现象应及时关注并着手解决。

总体来看，山西省的营商环境在中部地区并不具优势，其中以软环境、市场环境、基础设施环境的制约最为严重，商务成本环境、生态环境次之，而社会服务环境最具优势。

表3 2016年中部六省路网密度对比

表4 2016年中部六省城市绿地和园林对比

四、进一步优化山西省营商环境的政策建议

构建良好的营商环境本质上是构建良好的政府与市场关系。在新时代的发展背景下，2017年中央经济会议中习近平进一步提出要“坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，坚决扫除经济发展的体制机制障碍”。以此为鉴，良好的营商环境并不是完全的新自由主义，并不是认为市场可以完全自发的实现资源的最优配置，并不是只要市场、不要政府，而是强调政府如何构建合适的监管制度以及如何改革以营造更好的市场环境。

在民间投资逐渐发展以及国家积极改革以完善市场经济的大背景下，微观经济主体对于制度创新以优化营商环境的需求比任何时候都更加迫切。这对于长期面对资源型经济转型发展问题的山西来说是实现经济转型跨越的重要推动力。

表5 2016年中部六省教育服务指数对比

具体而言，山西省在2017年5月优化营商环境会议上已经提出全力打造“六最”营商环境，在全国率先试行企业承诺制等政策措施。2017年11月发布的《全省税务系统优化税收营商环境服务经济转型发展实施意见》推出28条核心措施定位于推动山西省挺进全国营商环境“第一方阵”。然而，根据干部入企活动梳理的企业反馈的问题来看，关于审批事项和政策“空转”的问题仍然十分严重，这也是山西省在中国城市营商环境报告中的表现欠佳的重要原因。由此，综合实证分析结果，为进一步优化山西省营商环境提出以下建议：

第一，加快明显制约因素的改革，继续发挥优势因素影响。劳动力成本、路网密度对经济增长有明显制约作用，可以推进多领域引进PPP模式，加快路网建设。同时，在持续推进创新驱动发展战略以及进一步扩大对外开放的同时，加强引导人才回流以及吸引省外高科技人才入晋发展以优化我省营商社会服务环境。医疗服务、技术服务既对经济增长影响显著，又表现出明显的优势，应保持政策支持，同时大力推广清洁能源使用，提高空气质量、绿化覆盖率以优化我省营商生态环境，吸引科技、康养产业的进驻。

第二，加快政务改革，简化行政审批流程，促进政府职能向服务型转变。企业从创办到营运到退出市场，每一个环节都离不开政府的审批和监管。行政审批作为政府对企业和市场的前置管理，常常可以起到把控风险、减少外部性、防止垄断以及稳定市场等作用，但是行政审批同时存在程序过多、流程过长等弊端，导致企业经营制度性交易成本以及机会成本的增加。目前，山西省已试行投资项目承诺制，探索政府监管新模式，在审批流程和体制机制上进行了转变，更加注重信用在整个监管中的重要性。进一步加快承诺制的规范推行，同时逐步实现政府相关服务的一站式推进，促进服务型政府的职能转变，既有利于供给侧结构性改革的实现，也将在营商环境的优化中起到事半功倍的效果。

第三，市场化管理激活民间资本。传统投资方式增长乏力，同时山西省在引进外资方面缺乏优势，因此在经济增长动能转换以及市场在资源配置中发挥决定性作用的体制机制下，民间投资对于带动消费、活跃整个山西经济具有重要意义。推进市场化管理，让民间资本在更为公平透明的环境中参与竞争、获取收益，防止国有资本“一股独大”的垄断优势，将有利于发挥民间资本在公共设施建设领域以及解决中小企业融资问题等方面的优势。