世界城市秩序的国际公共关系意义 1

张鹏上海外国语大学公共关系学系副教授、博士

全球化时代，世界秩序与国家间关系的互动在多个层次上展开。一方面，全球问题理论界对世界秩序问题的通盘思考和激辩聚焦于全球性权力的转移和再分配；另一方面，国家间关系的张力在世界秩序中的几乎任何一个问题领域大量存在。是世界秩序的动荡形塑了国家间关系，还是国家间的较量改变了世界秩序？这样的问题如此宏大，以至于从任何一个角度直接进行研究，实际上都容易形成大而无当或片面深刻的结论。为避免这样的失误，探究世界秩序与国家间关系互动中的某一个层面，如世界城市秩序层面，并以此为基础进入更高层次的研究领域，从逻辑上更为可行。世界城市秩序的提出，就是出于这样的考虑。在目前国际秩序重组、动荡的情势下，更应充分认识世界城市秩序的国际公共关系意义。

在逻辑上类似，国际公共关系（International Public Relations）当然不是国家间关系的全部，公共关系学着力于研究组织与公众之间的双向对等沟通，从学理上具有强制平等的意味，并取消了科层化思维。公共关系研究亦可称为公众关系研究，以尽可能对最多的人产生积极的影响为学术追求。全球化背景和互联网时代的来临，意味着国际公共关系在理论和实践上的普及，国际公共关系活动呈现几何级增长。同时，在工业革命以来的世界秩序中，全球人口向城市集聚并在数量上形成对非城市人口的逆转，联合国经济与社会事务部（The Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat）的《世界城镇化展望》（2018年修订版），“目前世界55%的人口居住在城市区域”，并预计到2050年，城镇化率将达到68%，而1950年这一数字仅为30%。

这种全球人口格局的巨变，使探讨世界城市秩序的国际公共关系意义有可能触及到世界秩序生成的本质问题。世界城市秩序的动荡有可能是最能说明目前世界秩序变化的指南。同时，国家的内部治理中，城市问题的权重也在上升。国家间关系的发展，以城市治理或城镇化为主题的情况变得常见，城市本身也在成为一些对外关系领域的行为主体。世界秩序的变迁和国际关系的发展，说到底影响的是不同程度卷入国际化的公众及其生活，而城市正是大部分公众的生活所在。

具体来说，世界城市秩序作为世界秩序研究中的重要组成部分，有以下三个方面的国际公共关系意义：

首先，重点城市在世界范围内的竞争力体现，正在成为大国与强国综合国力体现的依托，并形塑着公众的世界观。国家间关系中，广泛存在着竞争与合作。在和平状态下，这些竞争与合作的大部分最终都会“落地”到城市治理环节。世界城市秩序的变化，意味着全球性资源的供给和配置的变化。在大国政治中，作为硬实力的武力越来越成为威慑性力量；成功和有效地利用城市体现国家软实力，使手中的城市作为全球引智的平台，而赢得国力的可持续竞争，当为上策。因为城市治理的直观性，城市生活对公众世界观的形塑也尤为重要，城市居民对外部世界开放还是封闭，包容还是排他，都是影响世界城市秩序变化的重要变量，也是开展各类

1. 本文写作得到上海市哲学社会科学规划项目：“提升中国对外关系展开中的城市参与度研究”（课题编号：2017ECK002），上海外国语大学校级一般项目“中国对外关系展开中的城市参与研究”（项目编号：20161140035）支持。直接涉及跨国公众参与的国际公共关系活动的基础。

目前世界上有不少对重点城市在世界范围内的竞争力进行排名的研究机构，它们每年出台的研究报告往往能引起广泛关注。例如，在金融中心城市领域，伦敦金融城推出的全球金融中心指数（GFCI）；在跨境旅游领域，万事达公司的全球旅游目的地指数；在综合经济实力领域，日本森纪念财团都市战略研究所的全球城市实力指数（GPCI）等等，都在世界城市秩序研究领域具有影响力。实际上，这也是重点城市需要主动开展国际公共关系工作的领域。实际上，在上述排名中，中国城市的位次往往不尽如人意。在中国国家综合经济实力于2010年超过日本，并已牢牢占据世界第二的情况下，直至2017年底仍没有一个中国内地城市能够进入全球城市实力指数（GPCI）的前十位，这证明中国重点城市的国际公共关系工作仍有巨大的发展空间。

其次，世界城市秩序中的城市跨国联网效应，更加符合互联网时代公众的思维方式。自现代民族国家形成以来，明确的边界使国家与国家之间的关系实际上形成了块状关系思维，很大程度上，你之所得即我之所失，领土争端问题最为明显。而世界城市秩序是一种典型的网状秩序，城市的大小并不意味着城市在秩序中的中心地位，在一些全球议题领域，小城市也可能占据先机；城市与城市之间的关系，也更类似于点对点的关系，一城之所得，未必一城之所失。正因为点与点之间有足够的空间，共生性关系才更有可能产生。同样的，国际互联网的存在，正在规训着新一代全球人口的价值观，世界城市秩序因其联网效应，在互联网时代将更容易被公众理解和接受。

全球性的城市联网，一方面体现在基础设施（如机场、海港）之间的硬件性联通，另一方面则是金融、数据、文化等软件性连通。“一带一路”倡议中提出了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的“五通”指标体系，实际上对全球城市网络中的硬件性联通和软件性联通进一步细化。国际公共关系工作重在软件性联通，体现在“五通”指标体系上，主要能够在政策沟通、民心相通两个方面起作用，有时候甚至是关键性作用。实际上，目前全球范围内，人口稳定在400万以上的大城市/城市区域，也就是100个。这100个大城市几乎集中着所有的国际公共关系资源，中国的城市在积极与世界其他城市形成国际公共关系联网的过程中，可以优先、分类考虑这些分布在世界各地的大城市/城市区域。

第三，世界城市秩序中主要议题领域的较大规模去政治化，释放了跨国公众互动空间。当今世界，总体上仍处于和平与发展时期，这就意味着和战争时期相比，政治、军事议题在人类整体生活中的密集程度要低。当然，世界秩序和国家间关系中，几乎任何问题都涉及到跨国权力的分配与再分配，必然存在着大量政治性议题。但世界城市秩序中的议题，由于需要关注城市内部发展和城市间关系的拓展等大量具体事务，相对去政治化也是必然要求。当然，对于发展国际公共关系而言，去政治化议题也更有可能对最多的公众产生积极的影响和引发互动。

与国家间关系相比较，城市间发展国际公共关系的领域，更加集中在公众更为容易介入的经济社会领域，这就是世界城市秩序中的主要议题领域。城市研究领域的经典《城市文化》一书开宗明义，指出城市是“人类社会权力和历史文化所形成的一种最大限度的汇聚体。在城市这种地方，人类社会生活散射出来的一条条互不相同的光束，以及它所焕发出的光彩，都会在这里汇聚，最终凝聚成人类社会的效能和实际意义”。这里强调的城市社会性和文化性，实际上给予了国际公共关系难以想象的空间感。可以说，国际公共关系事业和城市议题的结合，既具有天然性，又具有时代紧迫性，考验着中国城市主动为之和设置议题的能力。

近年来，中国主要城市在国际化工作领域，已将自身发展与世界城市秩序的动态变化相结合。例如，北京、上海、深圳、广州的2035规划中，都有明确的全球城市愿景指标，如北京“2035年的发展总目标是初步建成国际一流的和谐宜居之都”，上海“将建设成为卓越的全球城市”，深圳正以“竞争力影响力卓著的创新引领型全球城市”为建设目标，广州提出“美丽宜居花城 活力全球城市”的目标愿景等。这些必将改变并正在改变目前世界城市秩序的中国重点城市，需要认真思考世界城市秩序中蕴含的国际公共关系意义，在全球城市竞争力、城市跨国联网效应和世界城市秩序中的主要议题领域发力，才能最终获得最广义公众的支持，收获良好的国际公共关系效果。