分配型民主机制下农村公共品供给模式研究

李元洪 桂华

摘 要：农村公共品供给“最后一公里”是决定农村公共品供给成效的关键环节。在这个环节中不仅需要完成各种工程建设，而且内含着基层各部门与农民群众的沟通协调过程。因此，农村公共品供给“最后一公里”涉及的诸多关系问题、利益问题都属于基层治理问题。资金来源与资金使用决策机制是影响农村公共品供给效率和供给质量的两个重要因素。改革开放以来，农村公共品供给模式不断演变，农村税费改革前其主要受资金来源问题制约，农村税费改革后其主要受供给决策机制影响。成都市在农村公共品供给过程中将资金投入与基层民主建设结合起来，并在村级治理中构建分配型民主机制。实践证明，分配型民主机制有利于较好解决“最后一公里”问题并提升基层治理能力，对于解决国内其他农村地区的相关问题具有借鉴意义。

关键词：农村公共品；“最后一公里”；分配型民主；基层治理

中图分类号：D035文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）07-0073-06

一、问题的提出

农村公共品供给“最后一公里”是决定农村公共品供给成效的关键环节。在这个环节中，不仅存在大型公共项目建设中的资金投入、工程实施和决策机制等一般性问题，而且内含着基层各部门与千家万户农民群众打交道的沟通过程。在农村公共品供给的整个过程中，供给主体与被供给主体之间的沟通程度和沟通效果直接影响公共品的项目建设及其效能发挥。公共品供给中出现的各种关系矛盾、利益矛盾是沟通过程中需要解决的关键问题，其解决难度有时甚至大于农村基础设施的工程建设难度。因此，农村公共品供给机制在农村公共品供给“最后一公里”中具有不容忽视的重要作用。

从工程形态上看，农村公共品供给“最后一公里”主要包括田间机耕道、斗龙毛渠、小型泵站、小型堰塘等村组内部公共基础设施，其特点是工程规模小且与农民日常生产生活联系密切。长期以来，后期管护是困扰政府投资农村基础设施建设的重要问题，普遍存在的“重建轻管”现象本质上反映了公共品供给“最后一公里”中的难点所在。从治理过程上看，“最后一公里”是国家权力渗入基层社会并与农民群众对接的重要环节。国家权力具有统一性、规范性特点，而农户及其需求多呈分散性与异质性，因此自上而下的公共品供给在村庄层面较难实现与分散农户的有效对接，容易产生公共品的供给成本高、各方利益难以协调以及国家同质性公共品供给与农民差别化需求之间错位等问题，即“最后一公里”问题。

既有研究发现，水利末端系统崩溃是当前我国农田水利建设中存在的主要问题，相关研究者进一步指出此类问题属于治理问题而非工程性问题。①该结论可上升为对农村公共品供给的一般性认识，即制约农村公共品有效供给的“最后一公里”问题在本质上属于基层治理问题。本文拟在梳理农村公共品供给方式演变的基础上，结合成都市创新公共品供给制度的实践经验，从基层治理层面探寻农村公共品供给的有效机制。

二、农村公共品供给模式演变与比较

农村地区以小型农田水利、田间机耕道等为代表的农业基础公共设施末梢，主要在人民公社时期初步完成。人民公社时期依托农村公社的高度动员体制，能够在短期内调动大量人力、物力资源改善农村基础设施和公共服务面貌。这一时期，家庭生产单元被取消，生产队、大队成为基本生产单元，农村基层公共品供给主要遵循的分配机制是“三级所有、队为基础”②的模式，在生产大队和生产队范围内，农田水利等基础设施的所有、使用主体与管理主体、基本生产单元重合，不存在排他性与竞争性问题。由于基本生产单元较之小农经济一家一户的生产单元扩大了很多倍，加之末端公共品供给的投资和收益都由基本生产单元内部消化，所以人民公社时期“最后一公里”问题不突出。1984年，家庭联产承包责任制在全国普及推行，广大农户承包集体的基本生产资料（主要是土地）自主经营，农村公共品供给“最后一公里”难题开始逐渐显现。家庭重新成为基本生产单元以后，由于农户的分散性、异质性，农田水利、机耕道等末端公共品在使用上出现了排他性与竞争性，同时公共品的投资、管理仍然需要依赖农户以外的国家力量，农户因此产生了普遍的“重用轻管”的搭便车心态。1986年中央一号文件明确提出，要认真抓好一家一户办不好或不好办的事，应当坚持统分结合，切实做好技术服务、经营服务和必要的管理工作。③自此，农村公共品供给“最后一公里”问题进入公众视野。为了提高农村公共品供给水平，国家逐步加大对农业和农村的投入力度，不断改变农村公共品的供给模式。自20世纪80年代以来，我国农村公共品供给模式逐渐实现了从“制度外”供给向“制度内”供给转型，具体而言主要经历了四次比较大的调整变化。④

1.“制度外”自上而下供给模式

农村税费改革之前，我国城市和农村的资源配置方式遵循两种完全不同的配置制度。在相当长一段时期内，国家公共财政支出范围包括城市公共品供给而不包括农村公共品供给。农村公共品供给成本由乡村内部负担，具体实现方式是农民上缴“三提五统”。而且，这一时期农村公共品的供给决策是由村庄外部的政府行政指令决定而非根据村庄内部的实际需求决定，因此，农村税费改革以前农村公共品供给的主要方式是“制度外”自上而下供给模式。⑤由于这一时期我国农村的经济社会发展水平还极为有限，依靠农村内部力量为占全国人口一半以上的农民提供公共品，其结果必然是农村公共品供给不足。除此之外，该模式存在两个突出问题：一是农民负担越来越重，二是公共品供给与农民实际需求往往不一致，二者是造成农村税费改革前农村公共品供给低效的主要原因。

2.“一事一议、筹资筹劳”模式

2000年之后，经过农村税费改革，“三提五统”被取消，农村集体生产、公益事业所需资金和劳务用工均通过“一事一议”制度以筹资筹劳方式解决。“一事一议”制度是为了应对“制度外”自上而下供给模式造成农民負担重等问题而设置的农村公共品供给新模式。村级“一事一议、筹资筹劳”，遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则。在一段时间里，该模式对遏制面向农民和农村集体组织的乱收费行为、提高农民参与农村基础设施建设积极性起到了一定的积极作用。但是，村民意愿集中难、议定事项落实难、乡村财力困难等诸多障碍导致“一事一议、筹资筹劳”模式在全面推行中没有取得预期效果。其根本原因在于“一事一议、筹资筹劳”依旧延续城乡二元的资源配置模式，农民仍是承担农村公共品供给成本的主体，而小农经济的剩余是极为有限的，仅仅依靠农民自身力量很难从财力、技术、认识上保证农村公共品的现代化供给水平。因此，“制度外”的“一事一议、筹资筹劳”模式很难从根本上调动农民参与公共品供给的长久积极性。⑥

3.“一事一议、财政奖补”模式

取消农业税之后，在“以工补农、以城带乡”的发展战略下，国家加大了对农村公共品供给的公共财政支出力度。2008年国务院几个部委联合下发《关于开展村级事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》，农村公共品供给“财政奖补”模式正式启动。该模式尝试以国家财政资金奖励的形式鼓励、引导农村社会力量积极参与农村基础设施建设。但是，由于该模式没有从根本上改变农村公共品的供给资金来源，筹资难依旧是农村公共品供给过程中的突出难题，所以实施效果不显著。

4.“制度内”自上而下的项目制供给模式

随着中央政府财力增强，近年来在支农惠民转移支付中，专项资金所占比重呈逐年上升趋势。这既显示了农村公共品供给模式的重大变化，也体现了国家对农村基层治理方式的巨大转变，有学者称之为“项目治国”。⑦当前国土整治、产粮大县奖补、小型农田水利重点县等建设资金都是通过项目管理方式运作。项目制的好处是专项资金管理办法可避免地方政府挪用、借用上级财政投入等问题，保障中央政府改善农村面貌的目标实现，大幅度提高农村公共品供给水平。但是，中央财政支持下的项目制运作通常是将项目资金的使用纳入统一、规范的管理体系中，基层组织和农民往往被排除在项目运作体系之外。这在无形中强化了自上而下的决策体制，压缩了农村基层政府和基层组织的自主行动空间，降低了他们在工作中的积极性，从而极大影响到项目的顺利落地并增加了解决农村公共品供给“最后一公里”问题的难度。⑧

概括而言，长期以来制约我国农村公共品供给的两个突出问题是资金来源问题与资金使用决策机制问题。资金来源问题是公共品供给成本由谁负担的问题，公共品供给主体是决定供给水平的根本因素。资金使用方式反映出公共品供给的决策特征，公共品供给决策机制直接影响到受众满意度和供给效率。上述四种农村公共品供给模式反映了我国不同时期的农村公共品供给方式在资金来源、资金使用方式、农民参与机制等方面的显著差异。

农村公共品供给资金来源渠道经历了“三提五统”“一事一议、筹资筹劳”“财政补贴”“项目制”四个阶段，政府资金支持力度越来越大，各种惠农项目资金不断流入农村，政府自上而下的专项资金支持逐渐成为农村公共品供给资金的主要来源。事实证明，政府自上而下的资金支持是实现农村公共品高水平供给的根本力量，单纯依靠农村集体力量供给公共品既不能从根本上改变农村公共品供给水平低的整体局面，又加重了农民负担。农村公共品供给资金使用方式大致可划分为集体统筹、集体统筹与政府引导相结合、政府主导三种类型。农民参与农村公共品供给的程度经历了由高到低的过程：在“制度外”自上而下供给模式情况下，农民的参与程度最高；“一事一议、筹资筹劳”及“一事一议、财政奖补”模式下，农民的参与程度较高；“制度内”自上而下的项目制供给模式下，农民的参与程度最低。

2006年全面取消农业税之后，国家以自上而下的项目制供给模式解决农村公共品供给问题，这一方面极大地保障了农村公共品供给资金来源，另一方面使农村公共品供给决策机制问题日益凸显。在减轻甚至取消农民支付农村公共品供给成本的同时，农村公共品供给被自上而下的决策机制主导，即政府包揽公共品供给的全部工作，农民的参与性严重不足。以财政奖补资金与项目制专项资金的使用为例，为了保障资金有效使用，国家采取一套严格、规范的项目管理流程和制度，内容包括公共品的形式和规格、建设资金使用细则以及项目验收等一系列实施程序和标准，公共品供给日益标准化。无疑，公共品供给自上而下的决策机制有利于上级政府监督、管理项目的具体实施过程，其消极后果是农民千差万别的现实需求很难得到充分的重视和考虑，容易造成供给与需求脱节。

三、农村公共品供给模式创新的案例呈现

如何实现供给与需求的有效对接，已成为解决资金来源问题之后农村公共品供给亟须解决的重要问题。农民是农村公共品供给的接受主体，要实现令农民满意的有效供给，就要重视农民在公共品供给过程中的主体性、主动性。因此，农村公共品供给不仅是民生问题，还是基层治理中如何凸显农民主体性、激发农民主动性的民主建设问题。针对农民在公共品供给过程中参与程度不高的问题，一些基层政府不断探索村级公共服务和社会管理改革举措，对当前农村公共品供给项目制进行创新。在城乡统筹建设过程中，成都市将民生工程与民主建设结合于农村公共品供給过程的做法和实践经验值得总结。2007年，经国务院同意，国家发展和改革委员会批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，试验区进行综合改革试验的目标即为提高农村公共服务水平、化解城乡二元结构下农村公共品供给困境。经过多年发展，成都市农村公共品供给已走在全国前列。具体而言，成都市关于农村公共品供给创新的实践经验可归纳为以下三点。

1.实施农村公共品分类供给

基于公共品的性质，成都市将农村公共服务划分为7大类59小类，对公共品实施分类供给，明确政府、市场与农民在不同种类公共品供给中的地位。在公共品供给过程中，政府主要做好基本的公益性公共服务和社会管理，村级自治组织切实做好自治组织内部的服务和管理，依托市场主体开展以市场化方式供给的村级公共服务和社会管理，引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理。农村公共品与公共服务分类供给，充分发挥了不同主体在不同类型公共品供给上的协同优势。

2.政府提供资金保障

成都市规定各级政府要将村级基本公共服务和社会管理经费纳入本级财政预算，根据经济社会发展水平制定对村级公共服务和社会管理投入的最低经费标准。如成都市温江区规定，每年区、镇（街）两级用于村（社区）公共服务和社会管理的投入应达到每村（社区）最低不少于20万元的标准。此外，成都市专门出台《成都市公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》，为村级公共建设搭建融资平台。根据该办法，由县市财政担保，各村（社区）可向成都市小城镇投资有限公司申请获得市、县两级财政核定的该村（社区）公共服务和公共管理年度专项资金的7倍以内的贷款，贷款的年利率是6.18%，大部分由市县两级财政补贴，村一级按年利率2%承担资金利息。

3.坚持农民主体地位

农民是农村公共品供给的接受主体，切实满足农民基本公共服务需求是农村公共品供给的根本目标。在农村公共品供给过程中，无论是政府直接或委托实施，还是村级组织实施，抑或政府支持市场主体实施，都需要倾听农民呼声，坚持农民广泛参与，始终坚持农民主体地位。为此，成都市将健全村级民主管理机制作为公共品供给体制创新的主要内容，并进一步确定公共品供给过程中的民主决策、民主评议、民主监督和民主管理制度。2008年成都市出台《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》文件，并要求全市相关部门认真学习、贯彻落实。成都市将政府的统筹功能、县区与乡镇各职能部门的技术服务功能与村级组织的民主决策功能结合起来，有效破解了政府包揽公共品供给中农民参与程度较低的问题，农民主体地位得到了应有的重视。随着村级公共服务和社会管理改革在全市范围全面推开，成都市建立了一套与资源自上而下输入相匹配的自下而上决策机制，通过村级自治组织和民主制度建设积极动员、组织群众参与公共品供给过程，较好实现了农村公共品供给与需求之间的有效对接。

通过机制创新，成都市的做法在改善民生与促进民主两方面取得了较好效果。一些研究发现，其他地区普遍存在的小型农田水利系统较多瘫痪的现象，在成都市没有出现。⑨小型农田水利设施具有“用进废退”特点，国家投资能够解决前期建设问题，却无法保障后期管护问题。成都农村的小型农田水利系统没有在农村税费改革之后衰退，证明其公共品供给机制的有效性。此外，通过大规模的财政转移支付和持续的村级公共服务、民主机制建设，成都市城乡收入明显缩小，农民对公共服务的知晓度、满意度显著提高，农民参与社会管理的积极性增强。⑩总体而言，成都市城乡统筹发展综合改革试验达到了民生与民主共赢促进的成效，其经验对其他地区农村公共品供给改革具有重要借鉴价值。

四、农村公共品供给中的分配型民主机制

前文已述，农村公共品供给属于村级民主化治理的实践内容，农村公共品供给“最后一公里”问题本质上属于治理问题。“最后一公里”问题能否得到有效解决，取决于民主化村级治理工作成效。贺雪峰教授将民主化村级治理区分为动员型与分配型两种，前者指村级治理需要从农户提取人力物力资源来建设公共工程与公益事业，后者指利用集体掌握的公共资源进行村级治理。B11任何治理活动都必须基于一定物质资源展开，在村民自治的整体框架下，村级组织获得和拥有资源状况决定基层民主运转过程。在资源稀缺情况下，村民自治主要发挥从分散农户提取、整合资源的作用；在集体资源充裕的情况下，村民自治主要解决资源有效利用的问题。基于集体资源状况，在实践中村民自治可分为动员型民主机制与分配型民主机制两种类型。

自20世纪80年代，我国开始在全国范围内推广村民自治的村级治理模式，农村公共品供给也属于村民自治范畴。然而，直到农村税费改革时农村公共品供给落后的局面也没有得到根本改善，农民负担问题日益严峻，由此引发的社会矛盾一度比较尖锐。这表明该时期村民自治没有实现基层有效治理目标。民主机制最理想的形态是，在每个主体诉求得到有效表达的基础上凝聚集体共识并达成治理方案。农村税费改革之前，以村民自治方式展开的基层治理活动主要是向农民提取生产剩余，完成农业税费收取任务，属于动员型民主机制。然而，在实际工作中村民自治组织无法成功动员所有农民自愿自觉地上缴农业税费，面对拖欠和抵制税费的钉子户更是毫无办法。在动员型民主机制失效的情况下，一些基层组织日益朝着去民主化方向发展，甚至一度出现通过强制力实现资源提取的情况。民主机制失效后，基层组织通过强制力获取的资源并没有被用于农村公共品供给，而是被用于维持乡、村两级组织的自身运转。因此，这一时期，基层民主萎缩与农民负担加剧的主要原因就在于农民承担了农村公共品供给成本，但农民意志在供给过程中无法体现。

取消农业税费之后，农村公共品供给成本转由国家承担，国家通过财政转移支付政策解决了村级治理资源长期稀缺的问题。国家一个又一个的惠农政策解除了村民自治向农户提取资源的负担，但是村级民主化治理模式并没有因此被激活。究其原因，是由于自上而下的资源输入方式所带来的自上而下的决策机制消解了基层组织民主化运转的空间。当前惠农资金主要以“直补”和专項资金两种方式输入农村，前者直接通过“一卡通”补贴到农户手中，严禁政府与基层组织截留；后者作为专项财政资金由水利局、农业局、土地整治中心等垂直部门层层下拨，并在支出使用上被严格管理。两种资源输入方式要么对接到个体农户，要么直接转化为标准化公共品，中间不需要与基层组织对接，也不需要农民表达意见，基层民主机制没有发挥作用的空间和机会。因此，国家财政奖补资金和项目资金从根本上解决了农村公共品供给的成本问题，极大地提高了供给水平，但是自上而下的决策机制削弱了村级治理民主化，因此，国家与农民对接的“最后一公里”问题仍然存在。

成都市农村公共品供给模式的核心在于，将惠农支农财政支出与基层民主建设结合起来，在实践中推进分配型民主机制建设。具体而言，提升农村公共品供给效率，需要充分发挥分配型民主机制在以下三个方面的功能优势。

第一，将分配型民主机制与财政体制改革对接。城乡统筹的主要内容之一是实现城乡公共服务均等化，其前提是通过财政体制改革使公共资源向农村倾斜。这种倾斜可通过两种方式实现：一是政府直接向农村提供公共品和公共服务，二是国家加大支农惠农资金的投入力度。第一种方式主要应用于大中型水库除险加固类项目。这类与个体农民基本不发生关系的大型工程类公共品，由政府直接提供可取得较好效果。但是，对于小型农田水利等农村末端公共品的供给，不宜采取上述办法。因为农村末端公共品供给往往牵扯到村组内部复杂的利益关系而转化为基层治理问题，需要发挥民主机制的群众动员、组织功能才能提高供给效率。成都市将农村末端公共品界定为村级组织实施的公共品，将财政资金打包投放到村级，以民主机制应对“最后一公里”问题，获得了较高的群众满意度。

第二，利用分配型民主机制弥补行政科层体制不足。现行行政考核体制主要倚重GDP增长，这在一定程度上导致地方政府的行政工作重视经济建设与城市发展而忽视农村公共服务建设。国家加大对农村资源输入，必须依靠地方政府的行政力量，但是在实施过程中存在地方政府将支农惠农资金挪用于经济发展和城市建设的情况。为了应对地方政府的偏差行为，国家在投入資金的同时强化对基层政府监督，在财政资金奖补与项目资金输入的同时强化了行政科层体制，具体表现为垂直管理部门权力被强化，基层部门权力被压缩。在实际基层治理工作中，尤其是在“最后一公里”环节，行政科层体制下程序化、制度化的治理方式很难实现国家供给有效对接农民日常性、多样化的需求。针对这种情况，成都市在农村公共品供给过程中根据具体情况将部分惠农资金投入到村级，充分发挥分配型民主机制的优势，激发农民参与基层治理的积极性，开放农民决策空间，积极弥补行政科层体制的不足。

第三，借助分配型民主机制搭建国家与小农之间的连接纽带。我国“人均一亩三分地、户均不过十亩”的小农生产基础决定了基层治理对象“小”“散”“多”的特征。单个行政村耕地面积最多千余亩，却有几百个农户，又存在地块高度交错格局，治理成本高的问题很难解决。政府不可能为千家万户的小农一对一地提供公共品，农民必须将个体需求凝聚成集体需求，才有利于实现集体需求与国家供给的有效对接。这个凝聚共识的过程既不是财政投入能够一步解决的，也不是行政科层体制能够强制解决的，而是需要村民自治来完成。成都市为村级民主化治理提供财政和制度支撑，公共品需求经过农民充分讨论、协商后再表达出来。分配型民主机制将分散的小农整合成村组治理单元，显著提高了国家治理基层社会的效率。

五、余论

一些学者研究农村税费取消以来基层治理情况发现，基层治理中出现治理合法性提高而治理能力下降的悖论。B12所谓治理合法性提高，是指国家取消农业税费以及实施农村转移支付政策提高了农民对国家政策和中央政府的认同感，几乎所有农民都认为“国家政策好”。与此同时，基层开展工作的难度却在提升，农村公共品供给状况没有随着国家加大投资而实现同步同比例的提升，反而出现村级自治组织治理能力下降的情况。产生这个悖论的根本原因是，城乡统筹被片面地理解为财政体制调整和加强农村投入的问题，政府较少从投入方式和基层治理机制角度设计政策。现实情况表明，受“最后一公里”问题制约，单纯加大资金投入并不一定能够提高农村公共品供给效率。

成都市以改善农村公共服务为主要内容的城乡统筹工作中最具实践创新价值和借鉴意义的做法是，利用政策力量将财政体制改革与治理机制建设结合起来，运用惠农政策激活基层民主，以提升基层治理能力。在全国城乡统筹发展战略下，其他地区可借鉴的做法是，拿出部分支农惠农资金投放到村级组织，依托民主机制解决农村末端公共品供给问题。实践证明，分配型民主机制不仅在农村公共品供给方面十分有效，而且可以培育农民的民主意识、完善村级民主化治理机制，这对于创新基层治理体制、提升国家治理能力都具有重大意义。

注释

①参见贺雪峰、罗兴佐：《中国农村农田水利调查——以湖北省沙洋县为例》，山东人民出版社，2012年，第1—20页。

②“三级所有、队为基础”是1958年在社会主义建设总路线的指导下农村人民公社的管理体制。“三级所有”是指生产资料和产品分别归公社、生产大队和生产队三级所有；“队为基础”是指在人民公社的三级集体所有制中，生产队一级是基本核算单位。

③参见《1986年中央一号文件〈中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署〉》，中共河南省委农村工作办公室网站，http：//www.hnswnb.gov.cn/index.php？a=show&c;=index&catid;=20&id;=12197&m;=content，2012年5月23日。

④这里的“制度外”供给意指农村公共品供给主要通过国家公共财政之外的筹资筹劳方式解决；“制度内”供给意指农村公共品供给正式列入国家公共财政支付范围，由政府公共财政负担。

⑤参见叶兴庆：《论农村公共产品供给体制的改革》，《经济研究》1997年第6期。

⑥参见赵晓峰：《论“一事一议”政策的合理性及推进策略——基于政策实践悖论的反思》，《中共宁波市委党校学报》2009年第6期。

⑦参见周飞舟：《财政资金的专项化及其问题兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。

⑧参见桂华：《项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例》，《政治学研究》2014年第4期。

⑨参见吕德文：《慎思农田水利建设方向》，《水利发展研究》2010年第4期。

⑩参见王健、徐睿：《基层社会管理创新中的民生与自治互促共赢策略——成都村级公共服务和社会管理政策的实践与启示》，《社会科学研究》2011年第1期。

B11参见贺雪峰、何包钢：《民主化村级治理的型态——尝试一种理解乡土中国的政治理论框架》，《江海学刊》2002年第6期。

B12参见贺雪峰：《组织起来：取消农业税后农村基层组织建设研究》，山东人民出版社，2012年，第1—10页。

责任编辑：翊 明