我国旅游价格规制机构调整研究

[提要] 根据部门利益理论和规制俘虏理论，对我国旅游价格规制行为进行分析，指出政府作为旅游价格规制的单一主体，其行为很大程度上是以保护本部门、本地方的特殊利益为出发点的，或体现利益集团的利益，从而偏离保持整体旅游市场公平竞争和维护旅游者利益的方向。因此，要进行旅游价格规制，必然建立起一个完整的组织制度体系和与之相配套的执行机构；最后，从独立的旅游价格规制机构、作为规制机构的行业组织、国际性的规制组织等三个方面提出调整旅游价格规制机构的建议。

关键词：旅游价格；规制；机构；部门利益

基金项目：福建省中青年教师教育科研项目：“海西发展背景下旅游价格规制的政府行为效率研究”（项目编号：JAS160640）

中图分类号：F592 文献标识码：A

收录日期：2018年7月13日

我国旅游业采取的是政府主导型发展战略，政府的广泛干预成为中国旅游业发展的典型特征。政府对旅游经济的干预行为中，旅游价格规制通常占有极为重要的地位，政府行为在校正旅游价格“市场失灵”方面是有效率的。但相比旅游价格的重要地位而言，各地旅游行政管理部门的旅游价格监管手段存在着这样或那样的问题，使得较长一段时间以来，我国旅游价格的几个突出问题（如价格波动无序、垄断、低价竞争、透明度低、乱收费）一直成为消费者投诉的重点对象，直接表现为旅游价格秩序乱，旅游企业价格环境较差，旅游价格管理存在缺位现象。而旅游产业的政府主导型发展战略存在着政府主体不明，行政壁垒以及责任主体缺位、政企行为不分等突出问题，尤其是政府部门的价格管控行为受制于现行的旅游管理体制，职能弱化，表现出较强的部门利益倾向，最终制约了我国旅游业的旅游价格监管效率的提升。

一、旅游价格规制的部门利益现象

规制的有效性暗含着两个严格的假设前提：一是规制者信息优势；二是规制者是公平与公正的。第一点的假设并不成立，而第二点来说，实际情况也并非如此。针对此点，施蒂格勒（1971）首先提出了部门利益理论，他观察到在许多场合，美国的政府规制并没有以公共利益为出发点：“作为一种法规，规制是产业所需并主要为其利益设计和操作的。”

由于旅游经济涉及多个相关产业，各个部门的级别和归口不一，政企不分，一方面造成了旅游规制执行中的职能分裂；另一方面政府作为规制主体，和政府作为行业经营主体的角色重叠，导致各规制机构对旅游价格的规制很大程度上是以保护本部门和本地方的特殊利益为出发点的，旅游价格规制部门不能独立超然地行使规制职能，从而偏离了保持整体旅游市场公平竞争和维护旅游者利益的方向，从而降低了旅游价格规制的整体效率。

就旅游的核心依托——旅游吸引物的管理来说，我国旅游业就存在严重的“政出多门”现象：森林公园归林业部管理，风景名胜区归建设部管理，名刹古庙归宗教局管理，自然保护区归环保局管理，等等。在部门利益面前，一些部门更多地考虑自身利益，而非国家旅游产业整体利益，这就导致旅游价格规制过程中出现一些政策和制度上的相互冲突，进而导致旅游价格规制的失灵。以景区门票价格为例，景区门票价格一直是旅游消费者反映的主要问题，也是各地许多旅游价格管理部门的重点规制对象。但从目前来看，景区景点门票的价格制定没有一个比较客观的、公允的、特定的质和量的标准，在价格标准缺失的背景下，参照《旅游区（点）质量等级划分与评定标准》制定门票价格，就成为规制部门的基本做法。但这一方法的实施，需要一个先决条件：所有的景区都纳入景区景点的评级体系，但实际上景区评级体系并非独此国家旅游局一家，许多景区拥有着不同主管部门发布的不同系统的评级身份，除国家旅游局的景区景点的评级体系之外，还包括国家文物局评定的全国重点文物保护单位、国家林业部门评定的国家森林公园、国土资源管理部门评定的国家地质公园等，这些不同的评级标准的相互不协调导致了旅游价格规制的失灵。

就现有的旅游价格审批机制来说，价格审批权在当地县市，游客来源广，旅游收益则是小集体的。这一种格局必然导致旅游价格从开始审批时就不可能利于旅游者，从而为虚高定价、高额回扣、价格欺诈等不良市场行为留下活动空间。

长期以来广交会期间酒店房价飙升已是常态，广州物价管理部门在（广交会）期间多会出台酒店宾馆房价最高标准，但“限价令”效果不佳。实际上，如果将酒店房价交由市场进行调节，供不应求导致的房价大幅上涨，自然使得参会客商到广州附近城市就宿，而广州附近城市的酒店业自然也会尝试通过提供更好的服务来取代广州本地酒店。但广州市为了保证地方经济发展和税费收入，不至于成为周边城市的旅游经济“飞地”，控制房价就显得理所当然。更进一步的，当政府权力不受限制地深入到旅游经济领域的各个方面时，旅游价格在市场调控进程中就存在更多的行政障碍和利益分配障碍。

二、旅游价格规制的规制俘虏现象

政府规制俘虏理论派生于部门利益理论，该理论强调，规制者自身存在着寻求经济或政治利益的动机，而相关利益集团在决策过程中则会积极活动，以形成对自己有利的决定，由此可导致规制者被利益集团俘虏的现象。

政府每一项规制措施其初衷当然包括着维护公共利益的目标。但根据规制俘虏理论，相关政策措施的颁布及其实施，其背后必然存在多个追逐利益的力量。如果博弈力量间对比失衡，将使政府规制可能成为特殊利益集团寻租的结果，而非为了社会公共利益本身。

以典型的景区门票价格听证制度为例，众多景区门票涨价的背后，实际上隐藏着地方利益集团对利益的追求，在“少数人听证，多数人买单”，“本地人听证，外地人买单”这一博弈背景下，消费者和经营者代表之间的力量对比就显得十分悬殊，信息严重不对称。因此，不难理解为什么会出现“岳麓山调价听证会24名代表23人赞成涨价”的局面了，景点涨价的所有利益相关者中，参与价格听证的旅游业者、政府部门人员占了绝大多数，仅有的消费者代表大多是本地游客，外地游客代表基本没有。这就使得价格听证会很难公允地体现各方利益，听证会变成了“听涨会”。旅游价格规制机构成為了利益集团的“规制俘虏”，背离了公共利益的规制目标。

三、旅游规制机构重组与职能创新是提升规制效率的关键

（一）从纵向看，机构重组的重点是旅游价格管理协会的建立。国际经验表明，旅游价格规制应充分发挥行业组织作用，强化行业协会的价格自律职能。一般来说，旅游价格管理协会组织在促进行业健康发展中也起着十分重要的作用：其一，更为灵活。作为旅游行业协会成员应共同遵守的行业准则，其制订与颁布实施都建立在行业本身发展的基本背景下，更接地气，且随着产业外部环境的变化而能进行及时有效的调整，更能为协会成员所接受；其二，在政府转变职能的背景下，旅游行业主管部门主要工作将是协调各经济主体利益关系，保护旅游者合法权益。而落实到具体市场管理的相应工作，行业协会组织有明显的专业化优势，一方面可以有效沟通旅游行业主管部门与旅游企业，避免信息不对称的情况；另一方面作为联结微观和宏观管理层面的规制机构，旅游价格管理协会在行业价格自律方面，可以发挥更重要的作用。一旦有旅游企业存在价格垄断行为，旅游行业协会将从维护本行业整体利益出发，对其进行劝阻，报请政府有关主管部门进行查处；对过度的价格竞争引致的假冒伪劣产品充斥市场现象，旅游行业协会应该积极配合政府有关部门，制定产品的经济技术标准、产品质量、性能标准规范，并组织和监督企业严格执行，配合政府有关部门和政法部门，对通过以次充好、以假乱真、降低技术、质量、性能标准方式达到降价销售目的的恶劣行为进行坚决打击。

当然，建立健全旅游价格管理协会需要有强有力的市场中介组织，这种行业组织一般也应是自下而上、体系完善、运作规范的旅游管理制度载体的重要组成部分，因此在完善旅游行业协会组织的价格自律职能的同时，应在地方性旅游协会立法中规定旅游企业必须加入行业协会，把质量保证金管理从政府转向协会，减少保证金交纳额度以增加激励，以保证金利息代替会费、运作费，由政府推进旅游行业协会成为旅游行业管理主体之一，以弥补政府作为单一主体的不足，有效推动旅游行业协会在价格自律、价格监管以及价格协调机制方面的职能建设，进而促进旅游产业的长远发展。

（二）从横向看，机构重组的重点是旅游价格规制协调体制的形成。在我国旅游规制部门存在着明显弱权威特征的情况条件下，仅仅依靠国家和地方各级旅游部门参与旅游价格的规制是不现实的。因此，应建立起中央和地方之間、地方和地方之间、部门和部门之间的多方面、多层次的旅游价格协调机制，作为旅游价格规制机构改革未完全到位前的有效机制补充。一方面作为行业主管部门，国家旅游局在旅游收费标准的调整时间表与调整区间方面，应与国家物价部门以及相关部、委、局建立有效的联合协调机制；各省旅游局和物价局应协商本地区有关旅游价格和收费标准的调价幅度和出台时间，同时还要主动联合与旅游密切相关的交通、市政、文化、园林、林业、水利、文物等部门，通过建立有效的部门联席会议制度来发挥各方面的积极性，形成综合的旅游价格管理能力。另一方面面对旅游业新的发展形势，应建立起省级和地方各级旅游价格协调机制，确立不同地区间合理的旅游比价关系。省级旅游价格管理部门应加强与国内各主要旅游城市同业的沟通，密切注视各地著名旅游景区价格的变化情况并掌握其变化原因，以便在工作中保持本省与其他地区旅游价格上的适应性。在地区内，应由省级物价部门牵头，有关市、县物价部门参与，坚持以旅游经营单位为主体，充分发挥旅游经营单位按照国家政策、根据市场需求灵活定价、自主协调市场的积极性，按照国家对旅游价格实行三种管理形式的规定，制定市、县价格主管部门对旅游价格管理的集体目录，同时明确实行市场调节价格的划分原则和具体旅游经营主体。

四、调整旅游价格规制机构的建议

我国旅游业已由启动阶段过渡到发展阶段，政府对旅游市场的作用也应由先驱或催化剂阶段过渡到规制与服务阶段。要实现这一目标，告别长期以来旅游业政府主导型发展模式下政府大包大揽的做法，需要采用有限的政府主导模式，进一步限制政府行为。这一背景下，管理机构的变革首当其冲。

研究表明：“旅游价格规制本身不能创造一个公正和自由的交易环境，要进行旅游规制，必然要建立起一个完整的组织制度体系和与之相配套的执行机构，规划、涉及、开发和组织实施、监督裁决不同时期的旅游价格规制。”

（一）独立的旅游价格规制机构。“规制俘虏”理论将政府的规制机构大致分为两类：隶属于政府行政管理部门的非独立性规制机构和独立于政府行政管理部门的规制机构。在现有的旅游产业治理体系中还无法真正建立起行之有效的、具备较强独立性的、具备成熟运作模式的旅游价格规制机构体系，在这一背景下，建立一个政监分离的准政府型或准独立型旅游价格规制机构体系是一个较长阶段内旅游治理体系改革的折中选择。

为了和本地区旅游经济发展情况相适应，一些地方尝试对旅游规制模式进行改革，这些尝试大多具有浓厚的地方色彩。例如上海市成立了旅游事业管理委员会来承担全市旅游行业管理的职能，而不是通常意义上的地方旅游局，逐步形成了以旅游、商业、交通、园林等部门共同组成的大旅游管理体制，浙江省建立了风景旅游管理局，实现风景与旅游合一的旅游管理，较好地解决了长期以来市、县级旅游管理的制度障碍，为市、县级政府旅游行业管理的有效运行创造了条件。

（二）作为规制机构的行业组织。由于单纯政府规制的局限性以及旅游行业自律性组织作用的不断加强，对相关组织内自律规制的改革就越来越具有理论和实践意义。单纯性政府规制由于信息不对称、政府官员的非专业性、规制法规的僵化性与滞后性以及规制过度等原因，其绩效已大打折扣。政府规制日益需要行业性自律组织，尤其是行业协会的配合与辅助。

在国内，具有相应规制强度的旅游行业组织主要有：中国旅游协会和中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会和中国旅游报刊协会，以及各地旅游行业组织。它们在法律授权下逐步拥有了认证权、标准制定权和实施权。

行业协会之所以拥有标准制定和实施权，主要源自协会的专业化背景和信息优势，但在整个规制体系中，政府规制居于权威的地位，高于行业自律性组织自律，行业自律性组织自律只有在不与政府规制相冲突的情况下才能实施，在二者相冲突的情况下，需要改变的不是政府规制法律、法规，而是行业自律性组织的自律原则。但是，这种调整的前提是责权、事权界定清晰，从而实现旅游价格规制各部门的相互制约并达成必要的平衡，而这种“清晰”在现阶段的旅游价格规制过程中还有待明确。因此，政府应该行使怎样的具体职能，其原有职能应由谁来承担，行业协会应当发挥怎样的作用，政府与协会又将在怎样一个宏观架构和环境下形成良好互动的关系，成为旅游价格规制主体改革的一个重要组成部分。

（三）国际性的规制组织。旅游是一个跨地域、跨国界的活动。随着我国的旅游业发展与国际经济一体化的融合，旅游经济活动涉及到不同国家的法律、国际法规则以及国际条约、国际惯例的使用问题和法律冲突问题。其中，《服务贸易总协定》为促进国际旅游服务贸易的自由化提出了总的原则，是国际旅游服务相关法律制定与执行的依据。按照为世界上大多数国家所接受的“国际法优先原则”。此外，各类国际旅游组织一直对协调各国旅游服务的政策与法律做着不懈的努力，如1981年國际旅游协会执行委员会批准的《国际饭店法》，1985年世界旅游组织全体会员国会议产生的《旅游权力法案》和《旅游法规》，联合国1975年生效的《保护世界文化遗产和自然遗产公约》和1995年通过的《可持续旅游发展宪章》、《可持续旅游发展行动计划》。这些规则与国内规制之间如何协调一致，需要在调整时引入国际性的规制组织作为规制主体的补充，从而实现不同国家、地区以及国际性旅游组织间作为价格规制主体的良性协同作用。

五、结束语

从目前看，我国旅游价格规制机构还存在着许多不足之处：一是规制机构的弱权威性，表现为具有法律地位、独立的旅游规制机构和规制执行机构缺失；二是地域约束性，地方旅游局在业务上与上级旅游部门联系，但行政上仍受地方政府管辖，难以实现行业视角上的公平和有效；三是利益相关性，即一些旅游价格规制机构与被规制者间还有着剪不断理还乱的利益关系。因此，如何进行旅游价格规制机构的改革，增强对规制者的有效规制，进一步提高旅游价格监管能力，有效推进旅游业的稳定和平衡发展，是今后相当长一段时间内旅游价格规制改革的重要课题。

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