国民政府教育部对私立高等院校视导活动探析

徐晴

摘 要：民国初年，政府放宽了对私人创办高等教育的条件限制，导致私立高等院校的数量激增、办学质量却难以保障。1929年至1937年，国民政府教育部对私立高等院校采取了一系列的整顿措施。在法律层面，通过《私立学校规程》和《私立大學、专科学校奖励与取缔办法》《修正教育部组织法》《教育部督学规程》等法规的颁布确立了国民政府教育部对私立高等院校的视导权；在行政层面，国民政府教育部开展了以控制私立高等院校数量、提升其办学质量为目的的视导活动。通过国民政府教育部的视导，私立高等院校在数量上逐渐趋于稳定，在办学经费、仪器设备、专职教师的聘请以及教学研究等方面也都有所改进。

关键词：国民政府；教育部；私立高等院校；视导

中图分类号：K263 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）04-0164-04

1929年国民政府教育部成立后，采取了一系列的措施对私立高等院校进行整顿。其中，“通过立法加强督导权以及实施视导制度”是国民政府教育部整顿和管理私立高等院校的重要手段。“政府举凡做出私立高校立案、取缔、奖励、资助、改进、整顿等方面的决定，都以私立高校的视察员报告为基本依据”[1]。国民政府教育部所采取的这种视察与指导相结合的整顿措施，取得了一定的成效，并为我国高等教育的管理积累了不可多得的经验。

一、国民政府教育部对私立高等院校视导权的确立

1928年12月，国民政府教育部成立以后，为了限制私立高等院校的数量、通过视导活动严格审查私立高等院校的立案资格，确立其对私立高等院校的视导权成为首要解决的问题。1929年至1931年，国民政府在继承大学院法律的基础上，相继颁布了《私立学校规程》《私立大学、专科学校奖励与取缔办法》《修正教育部组织法》《教育部督学规程》等法令法规。

1929年8月，国民政府颁布了《私立学校规程》。该法令规定私立专科以上学校以教育部为主管机关；私立专科以上学校必须经教育部立案，受教育部的监督与指导；教育部具有审核私立专科以上学校及其校董会立案资格的权力；教育部具有查核私立专科以上学校校董会财产及事务状况的权力（遇必要时可随时查核之）；经查明，私立专科以上学校办理不善或违背法令时，教育部有权撤销其立案或令其停办[2]。这些法令内容初步规定了国民政府教育部对私立高等院校及其董事会立案资格的审查权、监督与指导权。

1930年4月15日至23日，第二次全国教育会议召开，会议审议并确定了整顿私立高等院校的办法——《整理私立大学及专科学校办法》。1930年8月，南京国民政府将其改为《私立大学、专科学校奖励与取缔办法》并公布。其中规定“凡未立案之私立大学、学院及专科学校，应分别限期遵令呈请立案，不遵令如期呈请立案，勒令停办；遵令呈请立案者，经视察后分别准予立案或准予试办，或勒令停办或限期结束，或立予封闭”“已立案之私立大学、学院及专科学校，应由教育部随时派员视察，如内容不合规定标准或亏空过巨时，教育部应酌量情形限期改善或筹备，违者予以警告或封闭；凡经教育部指导后不加改善者予以警告，情形重大或受警告经过若干时期仍未改善者，封闭”[3]180。此《办法》明确规定了教育部对私立高等院校的视导权。其主要内容包括对私立高等院校立案资格的审查权、对已立案的私立高等院校视察与指导权、对未立案或虽立案但办学不合标准的私立高等院校的处置权等。

1931年7月，南京国民政府开始设立中央视学机构。根据《修正教育部组织法》的规定，“教育部设督学4至6人，视察及指导全国教育”[4]2。8月31日教育部又公布了《教育部督学规程》，对规定督学应视察及指导的内容进行了规定[5]。这两部法令再次确认了国民政府教育部对私立高等院校的视导权，并且从宏观的角度对视导权的内容进行了补充与分类。至此，国民政府教育部对私立高等院校的视导得以完全确立。

二、国民政府教育部对私立高等院校视导活动的开展

自1929年至1937年抗战爆发前，国民政府教育部每年都会派员对私立高等院校进行视导。根据其视导目的的不同，可以将这些视导活动分为以下两个阶段。

（一）以审核私立高等院校立案资格、稳定私立高等院校数量为目的视导活动（1929-1932）

为了严格审查私立高等院校的立案资格、稳定私立高等院校的数量，自1929年起国民政府教育部加强了对私立高等院校的视察[4]23。视察的内容主要包括“审查其基金数目、教授资格、学习课程、学生人数及学校房舍等项”[6]；视察的依据为《大学组织法》《专科学校组织法》《大学规程》《私立学校规程》等法规中对私立高等院校设立及立案的相关规定，主要包括：第一，大学分文、理、法、农、工、商、医各学院，具备三学院以上且必须包括理学院或农、工、商、医各学院之一者才能称为大学，否则为独立学院[3]171-174；第二，私立高等院校立案需要经过三个过程：呈请核准设立、呈请开办、呈请立案；第三，私立高等院校呈请开办或立案时需呈报学校名称及其种类、学校所在地、校地及校舍情形、经费来源及经常开办各费预算表、组织编制及课程、教科书及参考书目录、图书仪器等项资料，且各科最低开办费和经常费、专任教师数量以及校舍必须符合一定标准才能准予开办或立案[2]。

由于当时的私立高等院校多集中于北平和上海两地，教育部视察员也多在两地往返视察。其中，参与视察的人员主要包括：教育部司长黄建中、朱经农、陈剑修、顾树森；科长谢树英、赵乃传、钟灵秀；参事杨芳；秘书周淦、陈泮藻、翁之龙等[7]。

据《申报》的统计，自1929年起至1932年止，教育部派员视察过的私立高等院校主要包括沪江大学、光华大学、大夏大学、南洋医科大学、华东法政大学、东吴大学、南通大学、燕京大学、南开大学、上海法政学院、中国公学、南京文化学院、广东国民大学、江南学院、中法大学、震旦大学、私立福建协和大学、武昌中华大学、武昌文化图书馆专门学校、光明大学、华国大学、新民大学、上海文法学院、上海建设大学、上海艺术大学、上海群治大学、复旦大学、上海法学院、持志学院、中法大学、夏华大学等30所私立高等院校。

视察后准予立案的私立高等院校有沪江大学、大夏大学、东吴大学、燕京大学、南开大学、光华大学、大夏大学、上海政法学院、中法大学、岭南大学、南通学院（以学院名义立案）、中国公学、震旦大学、南京文化学院、广东国民大学、江南学院、夏华大学等17所私立高等院校。视察令饬停闭的私立高等院校有上海光明大学、华国大学、新民大学、上海文法学院、上海建设大学、上海艺术大学、上海群治大学等7所院校。

经过国民政府教育部对私立高等院校的视导和整顿，截止到1932年12月，已经有36所私立高等院校准予立案，占抗战前立案的私立高等院校数量的70%。此后，私立高等院校的数量也逐渐趋于稳定。1933年以后，国民政府教育部开始将视导的重点转变为提高私立高等院校的办学质量。

（二）以提高私立高等院校办学质量为目的的视导活动（1933-1937）

1932年12月8日，国民政府教育部决定“参照中央改革教育方案对于全国公私立文法两种学院将分别派员视察，酌量各校情形令其停招新生或限期结束或取消立案，将原有经费充实或改办农工医理等专科，此后教部对于文法学院之呈请立案者，除边远省份外，将不予批准。”[8]此项决定推动了国民政府教育部以整顿全国私立高等院校院系设置、促进其办学质量提升为目的的视导活动的开展。自1933年起，国民政府教育部视察人员对私立高等院校的院系设置情形、办学经费及分配状况、课程的编制及内容、教职员上课缺课及兼职兼课情形、图书仪器设备情形、学生程度及上课考试情形等诸多方面进行了全面的视察，并就各院校存在的问题提出改进建议。

1.对私立高等院校院系设置情形的视导

国民政府教育部在视察各私立高等院校的院系设置情形时，发现天津工商学院、齐鲁大学、南开大学等校存在违反《大学组织法》的问题。针对这些问题，教育部提出了许多改进的建议。例如，根据《大学组织法》第五条、第六条的规定，独立学院在设置院系时，应在学院之下设学科、学科之下设学系。而天津工商学院却在学院之下设立了工学院和商学院两学院，这显然与《大学组织法》不合，1934年教育部在视察此校后，训令“该学院工、商两院应改称工科、商科。”[9]591此外，教育部还于1934年训令私立齐鲁大学将医学院之下的药学专门学校改为药学专修科，训令私立南开大学取消经济学院或将其与经济研究会合并，改称经济研究所（因《大學组织法》对学院的划分中并无经济学院这一类别）。

其次，对于院系庞大的私立高等院校，教育部还要求其根据院校实际裁并院系、并将裁并计划或结果呈报教育部审核。例如，1934年燕京大学的院系分为“三学院十八学系、两专修科，并设研究院、分十二学门”，辅仁大学的院系分为“三学院十一学系及专修科、先修科”。对于如此庞大的院系设置，两校在办学时难免感到经费紧缺。因此，1934年教育部视察两校后，即训令两校停办先修科，并根据学校的实际情况裁并院系[10]。

再次，辅仁大学、东吴大学、南开大学设有医学先修科，与《大学组织法》不合，且教育部也曾通令取消。1934年教育部派员视察这三所学校后即训令“医学先修科已经本部通令取消，应即停办。将原有学生编入理科各系”[10]。此外，1934年教育部还训令中国学院上海持志学院、齐鲁大学、武昌中华大学、中法大学合并相关院系、停办文科或办理不善的院系，以节省经费、充实内容。

2.对私立高等院校办学经费及分配情形的视导

南京国民政府时期私立高等院校的办学经费大部分是由董事会通过各种途径筹集，经费的来源极不稳定，“经费不足成为制约私立高等学校发展的‘瓶颈。致使教职员薪俸、教学设备购置费、办公杂费等难以得到保证，教育质量受到影响。”[11]为了确保私立高等院校的办学经费充足，教育部在《私立学校董事会条例》和《私立学校规程》中对私立学校立案的办学费用标准做出了具体的规定，并且规定“主管教育行政机关每年须查核校董会之财务及事务状况一次，于必要时，得随时查核之”[12]。1933年，教育部视察上海六大学后发现“各校除沪江外，历年均有亏欠，自数万元以致二三十万元不等。查各该校对于亏欠，虽年□□，终属无济于事。长此以往，势将难以维持。”[13]1934至1935年教育部视察燕京大学、辅仁大学、朝阳学院、齐鲁大学、上海法学院等13所院校后，即训令其董事会宽筹经费，以保证学校的发展。此外，还对于上海美术专科学校、上海新华艺术专科学校、武昌艺术专科学校、厦门大学等4所院校的办学经费分配不合理以及财务管理问题做出了具体的训示。

3.对私立高等院校课程编制及内容的视导

关于私立高等院校的课程，1929年国民政府教育部曾公布《修订大学文理法师范各学院分系必修及选修科目表施行要点》，对公私立大学的文、理、法、师范各学院的必修和选修科目做出了规定。但是许多私立高等院校在实际的办学过程中并未遵行，“有些学校因人设课，或竞尚新奇，往往一种课程分为数种，而基本主要课程则付缺如。设课既无一定章则，选课亦无一定程序”[14]。因此，教育部对各私立高等院校视察后即训令辅仁大学“该校课程除中国文学系及史学系印有课程组织及说明外，其他各系均付缺如，亟应妥订各系课程纲要及内容说明，切实施行”[15]。训令北平民国学院“取消非必要科目，严定课程进度”[15]。训令天津工商学院“课程标准及说明书应从速拟就，呈部核夺。改进教材内容并注重本国实际问题之研究”[9]519。训令厦门大学“该校既定课程实施常多变更，嗣后应详定课程纲要，切实施行。凡有关地方性之教材，如华南之气象民俗，南洋之历史、地理方言、商情及国际贸易等项应加注意”[16]。训令湘雅医学院“该院有若干基本科目课程尚形缺乏，而主要课程中如药理学、细菌学、生物学、胚胎学等尚须添聘专任教授负责分担，并酌增助教及助理医师数额，俾各教授得分出时间从事指导学生研究实习之工作”[17]。

4.对私立高等院校教职员兼职兼课及上课缺课情形的视导

由于民国时期大学发展的速度过快、薪酬标准较低、私立大学校方为了节省开支或为了延聘名师等原因，导致私立院校的教师兼职兼课现象十分普遍[18]。为了限制私立高等院校的教师兼职兼课，1929年公布的《私立学校规程》中曾明确规定私立专科以上学校的兼任教员数量不得超过全体教员数量的三分之一。1933年以后教育部还将教职员兼职兼课及上课缺课情形纳入了其视察的范围。例如，1933年教育部视察上海六大学后指出“各校教员，沪江全数专任，其余均以兼任教员占多数。复旦兼任教员竟达百分之八十。查各该校教员名册中有兼课数校者，有兼任两校系主任者。甚至自在他埠兼任教务者。精神既不能专注，教学自无效率可言”[13]。1934年至1935年教育部又多次训令中国学院、朝阳学院、民国学院、大夏大学等10余所院校教员应以专任为原则、重要职员应聘请负责且能胜任的专任人员。此外，关于教员缺课问题，教育部曾训令正风文学院、新华艺术专科学校“教员及学生常有缺课缺席者，应严行防止”[15]。

5.对私立高等院校图书仪器及设备情形的视导

经费来源不足，直接限制了私立高校硬件建设。私立专科以上高校的硬件条件往往参差不齐[19]。具体表现为图书资料、实验仪器、卫生设备等的不足。这些硬件条件的不足使得当时的教学和学术研究难以正常开展，影响了办学质量的提升。例如，1933年教育部视察上海六大学时发现“各校图书及科学实验设备，大都均感缺乏。图书多为□旧或凌乱略无统系，□年新增有限。实验设备，大同、沪江差可敷用，亦能充分利用，但亦未见完备。暨南因受沪战影响，尚在添购。其余各校仅有基本科目之简单设备，甚至必需实验之重要学程而缺乏实验设备，致学生毫无实际经验。”[13]1934年教育部视察中国学院时发现“理科科学书籍太少，新出版尤为罕见。杂志只有无关紧要者两三种。生物系内容稍嫌陈旧，设备仅足供低年级教学实验之用。高深物理实验室均付缺如。化学仪器药品室甚为简陋。其他各科图书及实验设备亦属因陋就简、不敷应用。”[15]因此，教育部曾多次训令各校要在办学的经常费中拿出专款切实充实设备。

6.对私立高等院校招生录取及考试情形的视导

南京国民政府时期各私立高等院校还存在招生标准较低、考试过于宽松的问题。时人回忆起当年上海私立大学的情况时指出：“私立大学招生录取标准较低，往往降格以求，收容考国立大学落第的学生”“私立大学学生良莠不齐，不仅开设学程时感到困难，即管理方面有时亦不易处置。”[18]例如，1934年教育部視察中山体育专科学校时曾发现“该校招收专科学生向涉宽滥，致一般学生程度低劣。学生笔记中记载详明、文字清晰者殊少”，视察武昌中华大学时发现“该校以往招收新生标准太低，平时考试给分亦嫌宽滥，关于留级、休学等处分均无严密规定，以致学生忽视学业，程度低落”[20]。因此，教育部曾多次训令各私立高等院校要提高招生标准、从严办理入学试验并减少其招生的名额以示警诫，还训令其平时教学要认真查课，严格训练，以提高学生程度。

三、国民政府教育部的视导活动对私立高等院校发展的影响

自1929年至1937年抗日战争爆发前夕，国民政府教育部每年都会指派部员或聘请专家对私立高等院校进行视导。这种长期的视导活动对控制私立高等院校数量、促进私立高等院校办学质量的提升产生了一定的影响。

（一）使私立高等院校的数量逐渐趋于稳定

1929年以后，随着《私立学校规程》《私立大学、专科学校奖励与取缔办法》《修正教育部组织法》《教育部督学规程》等一系列法律法规的颁布，南京国民政府在法律层面确立了对私立高等院校的视导权，并明确了私立高等院校办学的规范和标准。为了促进这些法规政策的尽快落实，1929年至1932年，国民政府教育部通过对各私立高等院校的视导活动，对其立案资格进行了严格的审查。根据《申报》的统计（如表1），自1929年至1932年，国民政府教育部对30所私立高等院校进行了视导，其数量占当时已立案私立高等院校数量的83%。通过这种视导，国民政府教育部对于符合法规要求的私立高等院校予以立案，而不合规定者则要求其“改为专门学校或中等学校”，或令饬停闭[6]。例如，1930年国民政府教育部通过视导活动审查南通大学的立案资格时，发现该校仅有农、医、纺织三科，而《大学组织法》对于学院的划分中并无纺织学院这一类别。此大学的院系设置与《大学组织法》中“大学须具备三学院及以上”的规定不合，因此教育部令其先以南通学院的名义立案[21。

其次，南京国民政府成立之前，许多私立高等院校多属于单科大学或文科学校的性质。南京国民政府成立后，这些私立高等院校为了达到教育部提出的新的立案要求以及顺利通过教育部的视导与审核。许多私立高等院校，诸如南开大学、辅仁大学、沪江大学、广东国民大学、岭南大学等校在接受教育部的视导之前，即参照《大学组织法》和《私立学校规程》的相关规定，或添设理工学院或改学科为学院或成立校董会等[4]97-117。而在此过程中，那些无力添办理、工学院或办学经费及设备不符合规定的私立高等院校，经过国民政府教育的视察后也只能被迫停闭。例如，上海光明大学、华国大学、新民大学等院校。因此，经过南京国民政府的视察与视导，私立高等院校滥设的情形得到了一定的控制，私立高等院校的数量也逐渐趋于稳定。

（二）促进私立高等院校办学质量的提升

1933年以后，国民政府教育部则以提高私立高等院校的办学质量为目的，对各私立高等院校的办学情形进行视导。“除教科指示各特殊问题需缜密视察外，其余如各校行政之组织、职员之分配及其服务精神、经费之分配及其开支情形、院科系班之设置、课程之编制及内容、教员上课缺课及兼职兼课情形、教材之使用、教学之进度、学生上课及缺席情形、学生考试及成绩考查、学生自修及课外活动状况、学校纪律及风纪之整饬、图书杂志仪器标本等设备之内容、卫生设施、军训及体育等，均在详为视察之列”[22]。而且，视学人员在出发前需要经过充分的准备，视察时十分认真、严格，对于“学生缺席数亲自点名，图书馆书籍亦经检点”[23]。此外，教育部还非常重视对各私立高等院校的复查。通过复查，视学人员可以了解各私立院校对于教育部前一年训令的执行情况并针对存在的问题，继续提出改进意见。

国民政府教育部对私立高等院校的视导活动使得各私立高等院校在办学经费、仪器设备、专职教师的聘请、教学研究等方面都有所改进。例如，1934年7月，国民政府教育部视察天津工商学院以后指出该学院“各种材料试验设备及专门杂志均应添购，商科实习设备亦应添置”[9]591。1935年教育部再次视察此学院，发现该学院“一年来重要杂志、仪器、机器尚有添置。经费支配亦尚合规定”[24]。再如，1935年教育部视察湘雅医学院后，训令其应增筹基金、增开基本科目的课程、添置图书、教学应减少英语的使用等[17]。到1936年，湘雅医学院已经遵照部令进行相应的改进，并将改进的情形呈报教育部：在经费方面，筹到常年和设备费20余万元；在基本科目课程方面，已经增聘了白施恩、劳启祥、何嘉声、陈仁烈等优秀教员负责基本科目课程的教学；在设备方面，增加了幻灯机一架、显微镜三十六架、发电机一座、图书杂志百余种；在授课方面，由于许多医学术语尚未审定统一，因此低年级教学先用国语，等医学名词审定统一后，再全部采用國语教学[25]。又如，1936年5月国民政府教育部督学孙国封、专员郭有守视察山东、河北、北平、天津以及河南等地的高等院校后指出“各校院年来均各有进步，其特速者几与二年前判若两校。学术研究之空气亦渐增浓厚，各教授多以所作成绩见告余等，亦极乐于聆悉。”[26]

参考文献：

[1]宋秋蓉.试述南京国民政府对私立高等学校的管理[J].吉林教育科学，2001（1）：69.

[2]教部公布私立学校规程[N].申报，1929-08-31.

[3]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编教育[G].南京：江苏古籍出版社，1994.

[4]中华民国教育部.第一次中国教育年鉴（丙编：学校概况）[Z].上海：开明书店，1934.

[5]宋恩荣，章咸.中华民国教育法规选编[C].南京：江苏教育出版社，1990：128-129.

[6]教部拟整顿私立大学[N].申报，1929-03-21.

[7]教部派员视察各大学[N].申报，1929-04-29.

[8]教部整顿全国文法学院[N].申报，1932-12-09.

[9]教育部训令专科以上各校应行改进要点[N].申报，1934-07-20.

[10]教育部训令北平专科以上各校应行改正要点[N].申报，1934-07-14.

[11]张晓路，肖冬平，陈谦明.我国近代私立高等学校探析[J].河北大学学报：哲学社会科学版，2010（35），1：115.

[12]宋秋蓉.近代中国私立大学研究[M].天津：天津人民出版社，2003：287-292.

[13]教部发表视察上海六大学报告[N].申报，1933-12-25.

[14]教育部最近改进专科以上学校之要点[N].申报，1934-11-06.

[15]教部训令北平专科以上各校应行改进要点[N].申报，1934-07-16.

[16]教部令厦门大学注意改进[N].申报，1935-05-23.

[17]教部训令私立湘雅医学院改进[N].申报，1935-07-11.

[18]宋秋蓉.民国时期制约私立大学发展的因素分析[J].国家教育行政学院学报，2008（35）：82.

[19]陈新立.民国初期私立高等教育发展探析[J].学习月刊，2012（1）：41.

[20]教部训令专科以上各校应行改进要点[N].申报，1934-08-09.

[21]教部核准岭南南通两校立案[N].申报，1930-08-08.

[22]教部戴督学、孙专员视察上海各大学经过[N].申报，1934-11-07.

[23]教部派专员来沪视察各大学[N].申报，1935-05-16.

[24]教部训令天津公私各学院改进[N].申报，1935-08-7.

[25]湘雅医学院遵部训令改进[N].申报，1936-03-01.

[26]教部专员视察华北高校已毕[N].申报，1936-05-29.