农村地区公共物品供给的现状及对策分析

邱汉明 吕翠丽

[摘要]在过去很长一段时间内我国农村公共物品供给一直处于匮乏状态，由于城乡二元化体系以及政府财政流向多倾斜于城镇，农村公共物品长期无法得到有效供给。为积极推进社会主义现代化建设，推动新型城镇化建设和城乡一体化发展，政府需加大对农村公共物品供给的财政投入，健全农村公共物品供给模式与机制，完善农村公共物品供给的法律法规，加强监管和评估，为全面建成小康社会提供坚实有力的保障。

[关键词]农村；新型城镇化；公共物品；供给机制；政府

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2018）07-0131-04

Analysis of the Current Situation and Countermeasures of Public Goods Supply in Rural Areas

Qiu HanmingLv Cuili

（Guangxi Teachers Education University School of Economics and Management，Guangxi，Nanning 530001，China）

Abstract： Our country rural public goods supply in the past for a long period of time has been in a state of lack， as urban and rural duality system and government financial flows more incline in cities and towns， no effective supply of rural public goods for a long time or can only be achieved by the joint venture from farmers and government supply. To actively push forward the socialist modernization construction， to accelerate the development of urban and rural integration and new urbanization construction， the government should increase financial input to the rural public goods supply and improve the rural public goods supply mode and mechanism and strengthen the legal protection of rural public goods supply， supervision and evaluation， to build a well-off society in an all-round way to provide a solid guarantee.

Keywords： Rural；New Urbanization；Public Goods；Supply Mechanism；Government

[作者簡介]邱汉明（1994-），男，汉族，广东梅州人，硕士研究生，研究方向：区域公共管理；吕翠丽（1989-），女，汉族，河南濮阳人，硕士研究生，研究方向：农民市民化研究。

[基金项目]民族地区新型城镇化研究中心资金支持；“桂滇边境民族地区村庄公共物品供给的现实困境及破解对策研究”（项目编号：16XMZ079）。一、农村公共物品的内涵

对于公共物品的定义，我国学者在研究过程中主要基于保罗·萨缪尔森提出的公共物品概念，即公共物品与私人物品相比，公共物品指在效用、消费和受益三方面上分别具有不可分割性、非竞争性及非排他性，在非排他、非竞争性中具有不完全性质的是准公共物品。国内学者徐小青将农村公共物品定义为在乡村地区用于支持农业发展、农民生产生活及农村现代化的具有一定非竞争、非排他性的服务与产品。按农业发展、农民生产生活及农村现代化建设可将农村公共物品分为五类，一是生产类公共物品，即政府向农村提供支持农业生产的公共物品，如水利灌溉技术及设备、农业技术推广及村庄道路桥梁等，这类公共物品往往需要大量资本且回报周期长；二是生活类公共物品，即政府向农村提供满足日常生活的公共物品，如农村水电、通信等与生活相关的产品与服务；三是社会发展类公共物品，即政府提供利于农村发展的公共物品，如义务教育、卫生保障、农村救灾及农村养老等；四是环境建设类公共物品，如防护林建设、江河治理及湿地保护建设等；五是管理服务类公共物品，如计划生育和治安管理等，这类公共物品属于纯公共物品，通常由政府提供。

二、我国农村公共物品供给的现状及成果

（一）农村基础教育

2016年，我国农村人口仍有59亿人，占我国总人口427%，农村义务教育在校生948578万人，占全国总数的2/3。农村基础教育能够推动新型城镇化发展，带动农村现代化建设和农村经济发展，实现农村人口脱贫致富。截至2015年，我国已对贫困地区义务教育进行了办学条件的改善，同时，重点高校招收农村学生增加105%。

（二）农村生产支持设施

交通建设方面，2012—2017年，全国新改建农村公路1275万公里，农村水泥路占比为983%，其中道路通车率为965%。交通类基础设施的不断完善，为农民的生产生活带来巨大改善，同时为我国不断推进新型城镇化建设提供物质保障。表1全国农村水利建设与电力情况2000年2010年2014年2015年2016年耕地灌溉面积（万公顷）53826034.864546587.36714.1节水灌溉面积（万公顷）1638.92731.42901.931063284.7化肥使用量（万吨）4146.45561.75995.96022.65984.1水库（座）8512087873977359798898461水库库容量（亿立方米）51847162839685818993农村用电量（亿千瓦时）2421.36632.38884.49026.99238.3资料来源：2017中国统计年鉴。

生产水电方面，我国在农村水利与电力建设投入上逐年稳步增长。2016年全国耕地灌溉面积67141万公顷，节水灌溉面积32847万公顷，较2015年分别增长19%、58%，且为2000年节水灌溉面积的两倍。农村用电量2016年为92383亿千瓦时，为2000年的38倍。同时，水库由2000年的85120座增长为2016年的98461座，水库库容量从2000年的5184亿立方米增长为2016年的8993亿立方米（见表1）。

农业机械化方面，政府或企业出资提供的大中型拖拉机数量呈上升趋势，由2000年的975万台增至2016年的6454万台，增长明显。小型拖拉机在2010年后出现下降趋势。总体来说，农业机械生产提高了生产效率，大型机械的提供为农业生产现代化、集群化与规模化提供了物质基础。表2全国农村机械使用情况2000年2010年2015年2016年农业机械总动力（万千瓦）52573.692780.5111728.197245.6大中型拖拉机（万台）97.5392.2607.3645.4小型拖拉机（万台）1264.41785.817031671.6大中型拖拉机配套农具（万部）140612.99621028.1小型拖拉机配套农具（万部）1788.82992.53041.52994农用排灌柴油机（万台）688.1946.3939.9940.8资料来源：2017中国统计年鉴。（三）农村医疗保障

农村医疗保障建设是农村公共物品供给的重要内容，农村医疗保障关系到近6亿农村人口的生命健康。其中，乡镇卫生院能为农村医疗与卫生事业提供最基础的医疗服务。2005—2016年乡村医生和卫生员从916532人增至1000324，区间内总体数量呈上升趋势。同时，乡镇卫生院从40907个下降至36795个，农村每千人口卫生技术人员从2005年的269人增长至2016年的404人。虽然乡镇卫生院有所减少，但农村每千人口卫生技术人员却有所上升，可以看出我国在不断推进新型城镇化与城乡服务均等化的过程中，部分农村医疗逐渐向城镇转移，部分农村的医疗卫生院与相邻县城合并。

三、我國农村公共物品供给存在的问题

（一）农村公共物品供给总量不够

我国农村公共物品供给在整体上还处于低水平，公共物品供给数量与实际需求之前还存在较大差距。在农业生产设施、供水供电、乡村道路、通讯设施、医疗卫生和基础教育供给上都有不同程度的不足。医疗卫生方面，农村医疗依旧处于困境之中，农村偏远地区依旧存在医疗卫生设施不足，缺少医生以及药品的现象。乡村道路及通信建设方面，我国农村居民人均消费支出比重中，农村居民对交通通信支出的比重从1990年的14%增长为2016年的134%，期间增长了12%，与其他类型的支出相比增长速度较快。随着农民生活水平不断提高，交通通信需求也在不断提升，但部分偏远农村仍无法享受道路与通信带来的便捷。政府农林水事务支出方面，如图1所示，2012—2016年我国农林水事务占财政总支出比重总体上小幅上升，每年平均增幅仅为01%且比重多呈负增长，2014年水事务与财政总支出比重出现下降现象，表明农林水事务支出略微出现总量放缓现象。图12012—2016年我国农林水事务支出与财政总支出情况（二）农村公共物品存在高投低效现象

政府在农村公共物品供给的过程中效率不够高。一是政府作为农村公共物品的供给主体，在缺乏竞争且不了解行内具体情况时，最终的竞标价格往往会高出市场售价。高额中标的公共物品在产品质量和服务上依然会存在低劣的情况，这使得总量本就不多的农村公共物品再次陷入供给困境，因此政府年报中的支出数据与农民实际受益情况存在较大出入；二是政府在提供农村公共物品过程中由于信息的滞后和失真，导致公共物品供给偏离了农民的实际需求，供需不相适应造成资源的浪费；三是政府在提供农村公共物品时，往往只考虑了短期政绩效果，导致农村公共物品供给出现重复投入、形式主义和面子工程等现象。

图22013—2016年我国城乡供水与燃气普及率情况（三）农村区域间公共物品供给差异较大

我国地域辽阔，由于各地农村数量、地理环境、经济发展水平、地域文化的不同，当地政府需根据具体情况制定针对本地农村的公共物品供给方案。同时，受经济发展影响，不同地区政府的财政能力不同，如沿海地区政府财政相对充裕，可为农村提供品质较好数量较多的公共物品，而中西部经济欠发达地区由于财政能力有限，农村公共物品无法得到较为充足而有效的供给。2016年，我国地区人均财政收入最高为上海（26472元），最低为甘肃（3015元），两者差距近9倍，区域人均财政收入差距较大。

四、农村公共物品供给问题的成因分析

（一）农村公共物品供给制度不完善，供给模式单一

由于1994年分税制改革后事权和财权的分割，地方政府财政能力变得较为有限，上级政府将公共物品供给事权下放给地方政府，在财政紧缺的情况下提供大于财政的公共物品与服务等事务，导致政府在农村公共物品供给上的缺位。受主观客观原因影响，我国的公共产物品供给模式单一，有时仅由政府作为农村公共物品的提供方，而政府多数采取自上而下的决策机制，使政府在决策过程中出现供需不相适应，导致政府失灵。

（二）缺乏对公共物品供给过程的监管

由于缺乏公共物品供给的相关法律法规，以及约束监督考评制度不够完善，政府在提供农村公共物品时可能出现决策失误，部分农民利益受到损失，最终使农民对政府供给农村公共物品持消极态度。同时由于缺乏监管，还存在资金使用中不透明和过度浪费情况。

（三）城乡公共物品供给非均等化

20世纪50年代，我国城乡二元化逐渐形成，公共物品供给实行城乡分割的供给体制。在我国，城市公共物品多由政府通过财政直接出资的方式供给，而在农村多半是由政府牵头农民和政府共同集资建设，这使农民获得公共物品的成本较高，经济负担过重。以城乡供水与燃气普及率为例，2013—2016年城市供水普及率从9756%增至9842%，增长幅度不大，但普及率已接近100%。而农村供水普及率至2016年仅为719%，普及率较低，与2013年的6824%相比仅提升366%，在低普及率下这一增幅也较低。在燃气普及率方面，城市燃气普及率平均在95%区间，而农村燃气普及率截至2016年仅为22%，城乡的基础建设非均等化较为明显。

五、完善农村公共物品供给机制的对策建议

（一）加大对农村公共物品供给的财政投入

增加对农村公共物品的投入，需提高我国对于农村公共物品的财政支出。就目前农村公共物品情况来看，国家需进一步划拨农村建设资金，通过转移支付增加农村公共物品的数量和比重，集中建成具有集交通、水利、供电、医疗、教育及保障为一体的现代化的新农村，推动新农村建设及新型城镇化进程。调整财政政策，中央和地方采用的是分税制，财权上移和事权下放使地方政府财权和事权不对等，地方政府财政支出能力不足以满足农村公共物品供给。需对目前的财权进行划分，明确中央与地方政府在农村公共物品供给上各项目分工，依据事权所需资金合理分配财权，规范地方政府收入与支出。

（二）健全农村公共物品供给模式与机制

政府应着力健全我国公共物品供给模式，摆脱单一“自上而下”垂直农村公共物品供给决策机制，以农民真实需求为导向，切实将民众所需纳入农村公共物品决策方案，满足民众生活需要，实现供需平衡，杜绝资源浪费和形象工程。在供给主体选择上，积极引导和鼓励企业与非营利组织参与农村公共物品供给，将一些公共物品以特许经营的方式交给市场来提供，探索出一条合适的融资渠道，逐步建成政府和市场为一体的多元化供给机制。

（三）完善农村公共物品供给法律法规，加强监管和评估

保障农村公共物品合理供给必须完善法律法规，贯彻落实已有的相关法律，修改不适应的法律法规，进一步细化相关法律规则。保障农村公共物品供给，需要对政府年度农村共物品供给情况进行严格审计，同时对农村公共物品数量质量进行实时监督，对涉及偷工减料、虚报预算和形象工程的相关责任人依法惩处。在加强监督的同时也需对公共物品使用情况进行评估，除自评外还要聘请第三方机构对公共物品投入情况进行实地考核和评估，最终实现农村公共物品的有效供给。

（四）缩小城乡间公共物品供给差距

需缩小城乡间公共物品供给差距，推动新型城镇化建设，实现城镇乡村垂直立体的现代化建设。改变公共物品供给偏城市的供给思维，加大对农村公共物品供给的扶持力度，让农村切实享受到与城市相同的公共服务待遇。

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（责任编辑：郭丽春刘茜）【经贸管理】