长春K综合管廊PPP项目融资风险管理研究

孙艳春 刘楠 杨静

[摘 要]以长春市某开发区2016年7月开始规划建设的K综合管廊PPP项目为例，依据项目融资风险管理理论，对该PPP项目进行风险识别，综合运用层次分析法和模糊综合评价法建立风险评价模型并进行评价，进而根据评价结论对本项目的融资风险管理提出对策建议，以期有利于项目风险管理方案的制定，进一步控制融资风险，推进PPP项目的进展。

[关键词]PPP项目；融资风险；模型；风险管理

[中图分类号]F283

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）06-0113-04

Abstract： This paper study of project financing risk management use Changchun k composite pipe gallery PPP project as an example since July 2016. It based on the theory of project financing risk management， one of the PPP project risk identification， and comprehensive use of analytic hierarchy process （AHP） and fuzzy comprehensive evaluation method to establish the risk evaluation model and evaluation， and according to the evaluation conclusion of the project financing risk management puts forward reliable countermeasures， in order to be helpful for project risk management plan formulation， further control the financing risk， promote the progress of the PPP project.

Keywords： PPP Project；Financing Risk；Model；Risk Management

[作者简介]孙艳春（1979-），女，副教授，研究方向：财务管理。

[基金项目]吉林省教育厅“十三五“规划项目（吉教科文合字[2015]543号）阶段性研究成果。

2015年3月以来，由于财税体制改革的深入推进和政府财政压力等因素，政府和社会资本合作（PPP）成为我国基础设施领域建设的重要形式。截至2015年3月18日，吉林省已收录国家级及省级PPP项目38个，上报财政部的PPP项目13项，总投资近千亿元。其中长春市推出的政府和社会资本合作（PPP）项目涉及生态环境整治、市政基础设施、垃圾处理、污水处理、城市供水五个领域15个PPP项目，估算总投资额约567亿元。巨大的投资体量也带来相当大的融资压力，随之而来的是融资风险问题，它成为PPP项目成败的关键因素。因此，本文以2016年长春某开发区正在进行的综合管廊项目（以下简称K综合管廊）所运用PPP模式的融资风险进行研究，以期对该综合管廊PPP项目的风险管理方案的制定有所裨益。

一、长春市某开发区K综合管廊PPP项目简介

K综合管廊是长春市某开发区2016年7月开始规划建设的综合管廊，全长28.26公里，其中干线综合管廊7.9公里，支线管廊14.95公里，缆线综合管廊5.41公里。项目总投资57.22亿元人民币，建设投资45.79亿元，土地征拆及整理费用11.45亿元，建设期3年。建成后可提供28.26公里的给水管线、热力管线、中水管线、电力线缆、通信光缆、燃气管线等集约化架设空间。

由于K综合管廊投资规模大，回报周期长，为缓解政府财政压力，筹集项目建设所需资金，提高项目的建设水平、建设速度和运营管理水平，并响应和贯彻国家关于PPP项目试行的文件精神，该项目采用PPP模式吸引境内外社会资本，负责k综合管廊PPP项目工程的投资、建设和运营管理，并由长春市某开发区管委会作为本项目的实施机构，负责本项目招商工作的开展，S公司作为政府方出资代表，与中选社会资本在长春组建项目公司，对K综合管廊PPP项目进行投资、建设、运营和维护。

二、长春市K综合管廊PPP项目融资模式

长春市K综合管廊PPP项目合作期30年，包括建设期3年，运营期27年。作为政府出资代表的S公司与中选社会资本共同成立项目公司，注册资金11.4亿元，由政府方出资1.1亿元，持股比例为10%，社会资本出资10.3亿元，持股比例为90%。其中首期实缴注册资金不低于认缴额的50%。PPP項目整体采用建设—运营—移交模式进行投资、建设、运营和维护，经营部分采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式运作。具体项目结构如下：

说明如下：

1.长春某开发区管委会作为项目的实施机构，通过法定程序选择符合条件的社会资本。

2.长春某开发区管委会指定S公司与中选社会资本在该开发区成立项目公司并签订《合资经营合同》及《公司章程》，注册资本为11.4亿元，双方持股比1：9。项目公司资本金不少于项目总投资的20%。

3.长春某开发区管委会与项目公司签订PPP经营权，负责本项目的产业开发和综合管廊的投资、建设、运营和维护。

4.项目公司通过金融机构融资进行本项目的投资、建设。

5.项目公司在运营期，运营和维护综合管廊，依法向入廊管线单位收取管线入廊费和管廊服务费，依法获得政府购买服务费；以上收入用于支付经营成本、还本付息并获取合理投资回报。

6.项目公司支付本项目土地征拆等前期费用（已纳入项目总投资），并开展《PPP协议》中所授权范围内各工程建设、维护、运营工作。项目公司积极配合管委会进行产业开发工作。总体工程由项目公司按照统一规划、分期实施、分期验收的原则实施。

7.在PPP合作期满后，项目公司将所有项目无偿、完好、无抵质押地移交给开发区管委会或指定机构。

三、K综合管廊PPP项目融资模式的风险识别

对于投资额大、周期长的PPP项目而言，风险分配及管理是核心问题，也是吸引社会资本参与项目建设的关键问题，长春市K综合管廊PPP项目包括以下六类风险。

（一）政治风险

政治风险主要指由于战争、政权变动的发生或政治、法律不完善而引发的风险。对于本项目而言，政治风险主要由三个方面组成：政策变动风险、法律变更风险和政府信用风险。政策的不连续性、变化过于频繁，法律条款的变更和政府失信于企业都会引发PPP项目风险的出现。特别是2000年长春汇津污水处理PPP项目失败后，使社会资本进入PPP项目时更多了一份谨慎。

（二）經济风险

经济风险主要存在于PPP项目融资阶段和运营阶段，基于未来经济情况的变动和融资情况的不确定性而引发的风险。本项目的经济风险由市场利率波动风险、通货膨胀风险、融资额度不足和后续融资不确定四种风险组成。

（三）项目设计及建设风险

PPP项目的设计及建设风险主要指在项目的前期设计阶段和项目建设过程出现的对项目建设质量、工期及验收等带来不利影响。对本项目而言，主要包括设计不当风险、施工不当风险、施工成本上涨风险、工期延误风险和验收不合格风险。

（四）运营风险

运营风险是指PPP项目运营过程中，运营成本的升高和需求价格的变动而引发的风险。由于PPP项目吸引社会资本参与基础设施建设，在运营过程中合理的项目利润回报是吸引社会资本参与的重要因素。因此该项目的运营风险主要包括管廊入廊价格变动风险、需求风险、运营水平风险、运营成本上涨风险和管廊设施更新不到位风险等。

（五）移交风险

移交风险的产生主要源于移交条件、费用和移交政府或政府指定机构后出现的质量问题而引发的风险。由于长春市K综合管廊PPP项目最后是移交给政府指定机构，因此移交过程中可能会出现移交条件未达标、移交费用超支风险和移交后设施质量问题等风险。

（六）不可抗力风险

不可抗力风险是指洪水、台风、地震等自然灾害的发生引发的风险。

综上，该项目可能出现的风险见表1：

四、K综合管廊PPP项目融资风险应对措施建议

（一）确定风险分配原则和方案

考虑该PPP模式具备平等合作各取所长的特点，遵循《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》和《关于规范政府和社会资本合同管理工作的通知》，本项目风险分担以风险最优分配原则为核心，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。同时，由于本项目公益性极强，各风险因素均对项目的公共服务质量产生影响，因此针对政府方各风险的控制加以简述。

（二）融资风险管理具体措施

1.重点管控和预防高风险项目

利用AHP层次分析法和模糊综合评价分析得知，在众多融资风险中，政治风险中的“企业信用风险”是最令项目参与方担心的问题，也是以前诸多PPP项目失败案例的重要原因。长沙空港城和武汉东湖开发区光谷火车站东广场PPP项目也得出相同的结论，即政府在与社会资本合作过程中，仍然占主导地位，“政府的信用水平”起到牵一发而动全局的作用。因此在本项目运营中，对政府与社会资本合作中的合同协议提出了更高的要求，通过严密的合同条款约束合作双方严格履约。

2.把握设计方案是实际控制工程造价的关键

在本项目的融资风险测算中，排在第二位的即是项目设计及建设风险，特别是设计不当带来的风险成为控制工程造价的关键。因此本项目的运营应把握设计关，由长春市某开发区管委会委托，与SPV公司签订合同，确定设计方案的可行性和科学性。

3.创设多渠道投资回报补偿机制

基于风险分担的合理的回报机制是吸引社会资本参与PPP项目的一个重要方面，根据长春某开发区K综合管廊PPP项目的实际情况，管委会制定如下项目投资回报机制，并力争从多渠道回报社会资本，以保障项目的最低收益率。

（1）运营和维护综合管廊：向入廊管线单位收取入廊费和管廊服务费并获得政府给予的可行性缺口补助。

（2）运营和维护市政道路及附属设施：获得政府购买服务费。

（3）协助管委会进行产业开发工作：获得产业开发绩效服务费。

（4）以上收入用于支付经营成本、还本付息、回收投资、缴纳税费，并获取合理利润。

（5）在PPP合作期内，根据适用法律和社会经济发展状况、城市发展及需求状况，给予项目公司符合相关法律、政策规定的优惠政策和财政补贴。

4.完善相关配套安排

在该PPP项目合作期内，长春某开发区管委会向项目公司提供以下配套支持：

（1）落实项目具体工作内容及投资规模，开展建设项目前期决策（立项、可行性研究等工作）。

（2）组织区域征地拆迁工作，保证工程按时开工。

（3）争取相关支持政策，落实农用地转用指标，保障项目开发进度。

（4）设立本PPP项目财政专户，用于承接各类补助、补贴、政策支持类资金，支付项目购买服务费，并列入预算，保障项目支付。

（5）长春某开发区管委会相关主管部门，对本项目涉及的发改、财政、国土、规划、建设、价格、税收、环境保护等管理和审批事项，为项目公司提供相应的支持和保障。

5.拓宽融资渠道，降低融资风险和项目风险

根据财金113号文件第24条第1、2款规定，项目融资由社会资本或项目公司负责，社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。由于PPP项目资金投入量较大，社会资本应积极拓宽融资渠道、降低融资风险。

首先面临的是项目自有资本金的筹集。对本项目而言，社会资本共出资10.3亿元，持股比例为90%，并且首期实缴注册资金不低于认缴额的50%。社会资本可靈活运用基金、信托等融资工具降低项目资本金融资风险。

社会资本还应充分了解各类创新融资工具的特点和发行条件，通过不同融资工具的合理运用和有效组合，降低融资风险和融资成本。对本项目而言，建设期3年，项目在建设期可以通过项目收益债（票据）进行融资，项目建成后即通过资产证券化方式融资。另外，可针对金融机构给定的融资期限短于PPP项目合作期限带来的再融资风险，社会资本除应在财务方案中对于相应的融资成本予以合理考虑外，还应在项目融资方案计划中提早作出部署安排，以免影响项目正常运作，招致违约处罚风险。

总之，PPP项目融资风险的控制需要根据PPP项目的实际情况进行风险识别，针对项目风险中影响因素较大的因素进行风险预警，并采取相应的措施进行风险管控，这样才能有助于PPP项目融资风险管理，推进PPP项目的进程。

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（责任编辑：郭丽春）