世界自由贸易港运行规则对我国的启示

[摘 要]我国自由贸易港建设应借鉴已有的成功经验，并且顺应世界自由港目前面临的国际局势和发展趋势。应制定自由贸易港发展的法律新框架，从国家层面制定专门的自由贸易港法律，并完善相關的配套法律法规，各相关部门也需制定配套的规章和规范性法律文件，以保证自由港的正常有效运行；设立权力集中的高效管理机构，从中央到设有自由港的地方建立专门的自由贸易港管理委员会，各相关部门在自由港内集中办公，形成高效的管理体制；探索实施国际通行的贸易、投资、金融、税收等制度，并逐步完善其他相关配套政策；完善风险防控体系和监管制度，政策上采取循序渐进的方式，优惠力度从小到大，采取审慎的风险控制措施，依托信息化监管手段，建立自由灵活的监管机制；借助“一带一路”倡议构建港口联盟，与此同时，不断完善我国自由港自身的运行规则。

[关键词]自由贸易港；运行规则；“一带一路”

[中图分类号]F74

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）06-0023-05

Abstract： The construction of Chinas free port should draw lessons from the existing successful experience， and conform to the current international situation and development trend of the free port in the world. A new legal framework for the development of free port should be developed， and to formulate special free port laws at the national level and improve relevant supporting laws and regulations， and relevant departments should also formulate relevant regulations and other normative legal documents to ensure the normal and effective operation of free port； set up efficient management organization with centralized power， and special free port management committees should be established from the central government to places with free ports， and all relevant departments should concentrate their work in free ports and form an efficient management system； explore and implement internationally accepted trade， investment， finance and taxation systems， and gradually improve other relevant supporting policies； improve the risk prevention and control system and the regulatory system， take a step-by-step approach on the policy， the incentives range from small to large， take prudent risk control measures， and to establish a free and flexible supervision mechanism rely on the means of information supervision； build a port alliance with the Belt and Road initiative， and improve the operation rules of our free ports at the same time.

Keywords： Free Port； Operating Rules； The Belt and Road

[作者简介]宋子文（1993-），男，汉族，河南洛阳人，硕士研究生，研究方向：国际经济法。

自由贸易港简称自由港（Free Port），作为促进本国或地区经济及国际经济贸易发展的自由经济区域，拥有其特殊的国际地位。1547年，意大利宣布在西北部热那亚湾建立雷格亨（Leghoyh）自由港，资料显示这是世界上第一个被正式命名的自由港，[1]距今已有470年的发展历史。比较典型的自由贸易港有中国香港、新加坡、鹿特丹、迪拜、亚丁、贝鲁特、汉堡、巴拿马等自由港。

“十九大”报告提出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。在这样的背景下，比较研究各自由贸易港的监管模式具有一定的现实意义，以期对我国自由贸易港建设提供借鉴。

一、自由贸易港的概念

关于自由港的概念，不同的学者存在不同的理解，也有与自由港性质相近但称谓不同的术语，目前并未形成权威的定义。例如，根据郭信昌的研究，自由港（Free Port）又称自由口岸，指全部或绝大多数外国商品可以豁免关税进出的港口。[1]汪洋在《推动形成全面开放新格局》一文中提出，自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。[2]随着国际贸易和国际物流的发展，自由港已不仅仅依赖于海港设立，出现诸如爱尔兰的香农和荷兰的斯希普霍尔等世界著名的自由航空港，还有如苏黎世这样的陆港，未来也不排除出现太空港的可能，而且世界上成功的自由港已呈现出海陆空复合发展的趋势。另外，自由港在其建立和发展的过程中，个体之间也会出现不同的情况及特点。综上所述，笔者认为自由港是一个动态的概念，随着社会的发展，其特征及功能定位等也会相应地发生改变。从第一次提出自由港这个概念以来，各国或地区根据自己的发展实践，分别制定了适应自己的特殊经济区域政策，并对此进行了多方位的研究，同时也积累了一定的经验。

二、自由贸易港运行规则的主要经验

（一）完善的法律规范体系

国际上现有或曾经成功的自由港如中国香港自由港、新加坡自由港、德国汉堡自由港等，大多数均有国家或地方层次的专门立法，统一对相关区域进行管理，体现“境内关外”的立法理念，对现有的法律法规与该专门立法不协调的地方进行修改，进行详细的立法。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定香港地区在回归后仍“保持自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税”，这对中国香港自由港的运行具有指导性意义。为了保障市场的有序进行，中国香港进行了大量的经济立法，在香港地区所有的成文法中，经济法的比重非常大。中国香港自由港的运行拥有健全的法律体系支持，基本上每种经济活动和经济关系都有相应的法律法规加以约束，从而创造维持了一个公平竞争的经济环境。新加坡通过的《自由贸易园区法案》全面规定了自由贸易园区的运行规则、管理体制等。另外，新加坡政府非常重视知识产权的保护，不仅制定了一系列的知识产权保护法律法规，还签署了《保护工业产权巴黎公约》和《与贸易有关的知识产权协定》，并采取对创新项目提供资金支持等措施促进智力成果产业化。曾经闻名世界的德国汉堡自由港曾在德国的法律地位非常高，当时由宪法直接保障，2013年德国取消汉堡自由港。

（二）完备的管理组织结构

中国香港自由港有较完备和稳定的法律地位和经济与行政管理权力。在港口管理上，香港特别行政区政府没有采取划设特定区域和制定特别法令的办法，而是只负责制定长远的策略规划，提供所需的基建配套，除停泊处和避风塘，其他港口设施均由私营公司投资经营。新加坡自贸区的管理体制主要分为政府和主管机构两部分，政府主要负责招商、规划，具体的开发职能由主管机构负责。目前，新加坡由三个机构运营多个自贸区。其中新加坡国际港务集团负责新加坡全岛的主要码头货运，裕廊海港私人有限公司负责裕廊港，民航局主要负责樟宜机场的自贸区。[3]原德国汉堡自由港采用专门机构管理模式，隶属于汉堡市政府管辖，重大问题通过议会和市政府决定。汉堡港由市政府的经济事务部直接管理，下设港口航运空运技术处及港口和河运工程处，港口航运空运技术处负责港口发展规划，审定建设开发方案；政府投资的方向，年度财政预算及港口建设资金的筹措；土地的征用和码头设施的出租等。具体工作由港口航运空运技术处和港口河运工程处等部门及其下属部门负责。政府对进入自由贸易港的企业要进行审查。港口建设中政府与经营企业有明确的分工，政府负责征地、港区内铁路、公路修建。承租的私营公司负责起重机械、仓库、办公室等技术设备的投资建设。承租码头的公司，对其承租区的建设布局及整个经营活动有自主决定权。[4]

（三）良好的贸易、投资、金融、税收等政策

中国香港倡导国际贸易自由化，除特殊限制的少数商品外，自由港内一般进口或出口货物均无须缴付任何关税，也不设任何增值税或一般服务费。一般货物不受进口配额或其他进口规定所限。但是，根据中国香港的进口规例及其他有关法律，属管制类的物品应课税并需获得相关政府部门批准方可进口。另外，中国香港还加入WTO、APEC、OECD等组织，并且签订了CEPA，达成与新西兰、欧盟国家、智利等的自由贸易协定。中国香港于1973年和1974年先后取消对外汇和黄金的管制，允许外汇自由汇兑，实现外汇市场的完全开放。对流动资金管理的监管也比较宽松，单一货币或多种货币的现金集中和名义现金归集都是允许的，这大大促进了金融业的发展。另外中国香港作为国际金融中心之一，具有便利的融资环境，金融基础设施和非常完善的金融监管。新加坡自由港政策的特点是循序渐进。由最初的小尺度、小范围优惠政策逐渐向大尺度、大范围的优惠力度发展，采取审慎的风险控制措施，引导资金流向与相应时期国家发展目标相吻合的经济部门。新加坡所有的通关业务统一由全国电子数据交换系统贸易网（TradeNet系统）执行，这一系统打通了海关、税务、安全等逾35个与进出口贸易相关的部门，并与新加坡5000多家公司的管理信息系统实现联网，使得原本需2—7天的通关时间可缩短至不到1分钟，需向各个不同监管部门提交的多份文件也锐减至1份电子文档即可。[3]新加坡自由港之所以发展成功，主要归功于政府制定的国家层面经济发展战略，新加坡自由港工业区吸引外商直接投资，发展资本和技术密集型产业，形成产业集聚效应。新加坡特别注重发挥在现代服务业上的优势，开放性的经济政策做到了扬长避短，在金融、航运领域做到世界领先水平，成为国际著名的离岸金融中心、亚太地区集资中心和世界航运中心，利用与世界经济体系高度紧密的联系推动新加坡的发展。[5]德国汉堡自由港曾是德国最重要的海港和最大的进出口商品过货地，对德国经济的发展起到巨大的影响，并因此被称为“德国通向世界的门户”。[6]汉堡自由港曾经也对贸易自由化起到了极大的推动作用，但汉堡港的主要优惠措施集中在离港的关税优惠，在整个欧盟的贸易自由化程度己经非常高的大环境下，自由港关税区域性优惠的吸引力逐渐丧失。

（四）完善的监管模式

要保障自由港的正常运行，必须有完善的监管机制。中国香港、新加坡等自由港，均采用“一线放开，二线管住，港内自由”的监管模式。自由港在管理上均采用统一的封闭式管理，港内与其他区域采取一定的措施进行隔离。

中国香港自由港进出口报关手续十分简便、通关便利。例如，除常规通关方式外，香港海关还推出了很多便捷的通关策略，如“海易通计划”，以自愿和信任管理為基础的香港地区认可经济营运商计划等。此外，在检验检疫环节，香港海关人员对进出口货物以抽选方式进行检查或检验，大大提高了通关效率。中国香港自由港具有合理、有效的监管组织结构，严密的监管制度，高效、有力的监管手段，尤其是金融监管效率更是名列世界前茅。新加坡自由港除酒类、烟草产品、石油产品以及车辆四类货物外，其他所有货物进入新加坡都免关税。海关、检疫等部门24小时服务，提供全天候的货物通关和转口服务，克服了世界各地因时差所产生的货物等候问题，加快了货物运送的效率。[3]原德国汉堡自由港设置了关界围墙和专门通道，货物进出均要接受专门通道的卡口检查。对于转口商品和来料来件加工后复出口的货物不受限制，可以在自由贸易港转口、储存和加工，向海关申报后实行单证管理，海关有目标地个别抽查。

三、世界自由贸易港发展存在的问题

（一）自由港个体逐渐被自由贸易区（FTA）内的港口联盟取代

当前，经济全球化不断椎进，区域经济合作蓬勃发展，美欧贸易政策做出重大调整，从倚重多边体系框架转向谋求多元化的规则重构路径，推动《服务贸易协定》（TISA）的诸边谈判、双边和区域自由贸易协定谈判，包括《跨大西洋贸易投资伙伴关系协定》（TTIP）谈判等，将其作为贸易投资规则制定的新平台，争抢规则制定主导权。[8]随着这些谈判部分框架协议的达成，各自由贸易区成员国之间的关税壁垒正在逐步消除，贸易和投资环境越发宽松和开放，自由港的个体优势逐渐弱化。一些自由港因经营不善而被取消，还有一些则顺应区域经济一体化趋势，放弃自由港特殊地位，成为所在自由贸易区港口联盟中的一员。在同一自由贸易区内，各国不再需要重复设立属于本国的自由港，而是通过协商形成合理的分工定位和有序的竞争序列，打造属于整个经济一体化区域的自由贸易港口群。

尽管欧洲是自由港的发源地，且拥有诸多成功的自由港，但如今自由港在欧洲已不再流行，欧洲自由港的使命几近终结，例如汉堡自由港在2013年宣告取消。究其原因，主要是因为关税同盟和单一市场的建立，欧盟地区己经成为一个自由贸易区，随着欧盟法律的不断完善，个体自由港的政策优势不再，规则的统一和技术手段的进步不但弥补了失去“自由特权”造成的效率损失，更有利于欧盟港口的整合，提升整个欧洲港口群在国际上的竞争力。[6]从16世纪至20世纪40年代第一代的航运中转型自由港，到20世纪40年代后出现的第二代加工增值型自由港，再到20世纪80年代后形成的第三代资源配置型自由港，港口的功能定位逐渐发生变化。根据联合国贸易发展委员会（UNCTAD）提出的“港口代际划分”理论，继前三代之后的第四代自由港正在形成。自由港个体逐渐被自由贸易区内的港口联盟取代，也顺应了世界自由港的演化趋势。

（二）对国际市场的过度依赖

自由港制度是一种外向型经济制度，想通过自由港制度来带动国内经济发展，必然摆脱不了对国际市场的依赖。世界上比较成功的自由港均通过扩大自己的优惠措施，加入双边、多边以及区域性贸易协定等来提升自己的竞争力和吸引力，使其成为一个地区乃至全球开放高度和贸易枢纽中心。与此同时，世界自由港呈现出对国际市场的过度依赖趋势。在这种情况下，当主要投资国或贸易国经济发生波动时，无疑会给自由港的经济带来严重影响。例如，20世纪70年代中期以后，由于世界各主要资本主义国家出现了经济衰退，这使得许多西方国家的投资活动不甚活跃。同时，美国等发达资本主义国家银行利率迅速上升，这对自由港吸收外资是一个沉重的打击。另外，当自由港对国际市场产生依赖，一旦国际市场主要贸易国家或地区施行贸易保护等政策，则对自由港的发展也会有巨大的影响。20世纪80年代初，美国为了保护自身的经济利益，实行贸易保护，限制外国商品进入，尤其是劳动密集产品大量进入美国市场，这就给当时以劳动密集产品为主的自由港发展造成阻碍。[1]

中国香港自由港和新加坡自由港因为自然资源匮乏，主要靠吸引外贸客户和外资促进经济发展，所以对外贸易和国际资本流动相对自身总产出的比例，均大大高于其他国家和地区，其中外贸依存度均在100%以上。虽然外贸依存度和外资依存度不等于经济风险度，但表明其经济发展更容易受到外部环境的制约和外部危机的冲击。[6]出现过度依赖的原因除了自由港本身的制度原因外，也必然少不了其运行规则的问题。

四、世界自由贸易港运行规则对我国自由贸易港建设的启示

（一）制定自由贸易港发展的法律新框架

我国的特殊经济区历经保税区、保税港区、综合保税区，再到目前已有的12个自由贸易试验区，“十九大”提出要“探索建设自由贸易港”又为我国特殊经济区的发展指明了方向。历史的经验表明，要保障特殊经济区的正常运行，必须有法律的保驾护航。根据对上述著名的自由港建设的经验分析，笔者认为必须制定一部中央层面的专门法律，另外特别要提高国际贸易、投资、金融以及其他相关法律的水平，通过国家或地区层面的专门法律，明确“一线放开，二线管住，港内自由”的基本原则，对自由贸易港的特征、功能定位、建设布局、组织结构、监管模式、自由政策等作出规定。在制定相关法律法规时，要注意必须立足我国当前的实际情况，不能盲目地超前、盲目地与国际接轨，不能一步求成，要尊重事物的发展规律。同时要协调涉及自由贸易港法律、法规、规章及其他规范性文件之间的一致性。另外，涉及海关、工商、税务、财政、外贸、外汇管理等相关部门均应配合制定相关的规章等配套规范文件，保证自由港的正常、高效运行。目前，我国国内投资和企业法律制度方面均适用通用的《合伙企业法》《独资企业法》《公司法》《三资企业法》《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》等，涉及国外和地区的法律制度主要有《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》等。但自由港作为海关监管的特殊区域，在企业准入制度和投资制度方面应该更加宽松，以体现自由港政策的优越性，活跃自由港的经济，可对投资和企业法律制度做出相应地例外性规定。

（二）设立高效的管理机构

国际上的自由贸易区在管理体制上一般分为二级：宏观的管理层次和微观的管理层次。结合我国目前的实际情况，在宏观管理层次上，可在設立全国统一的自由贸易港管理委员会，作为国务院的专门机构，统一指导全国各自由港工作。其权限可以包括：自由港重大发展战略和决策的制定、审批自由港的设立申请、自由港各项政策和管理措施的制定、各自由港之间的协调、对各自由港的运行实施监督和管理等。另外，在自由港所在地区设立自由贸易港管理委员会，负责执行国家自由港委员会的相关政策等。

在微观管理层次，可以将我国自由港作为一个单独的特殊行政区域看待。执行统一管理，将管理权充分赋予各地方自由港管理委员会执行，把涉及的海关、工商、税务、财政、外贸、外汇管理等自由港相关部门集中在一起办公，使手续不断简化，提高办公效率。主管部门保留监督和检查的权力，可以通过开发或者引进先进的现代管理办法，避免管理的混乱和无序。

（三）探索实施国际通行的贸易、投资、金融、税收等制度

贸易是自由港建设非常重要的组成部分，对此，我国新建自由港在航运服务、结算汇兑、贸易融资等贸易服务体系和贸易促进政策方面还需要进一步优化。对此可借鉴中国香港的经验，香港地区的船只从海上进入、驶离、转运货物在港内装卸、转船和储存不受海关限制。另外，香港地区贸易结算方式多样、途径非常自由。对此，我国可利用发达的互联网技术，建立贸易管理电子平台等。投资方面，实行更加开放的市场准入制度，吸引外国企业进行投资，并做到与本地企业一视同仁，为外资企业提供公平的经营环境。有效发挥市场在资源配置中的主导作用，进一步落实负面清单制度和准入前国民待遇。适度放宽行政许可审批制度，提高外资企业在自由港的投资便利，但要保证涉及环境、社会、安全等方面的投资必须接受政府的监督和指导。

推进人民币国际化进程，逐步放开汇兑自由、人民币跨境使用、外汇管制等方面的政策，這方面可以借鉴中国香港地区的成功经验，香港地区货币市场是全球最开放的市场之一，其资本市场完全对外开放、对外融资自由、资金跨境自由流动有保障，金融监管制度也非常完善。制定更加完善的保税措施，税务机关进一步转变职能，通过规范化管理和高效便捷的服务支持企业发展。另外，自由港建设牵一发而动全身，除了完善上述的政策外，其它相关的配套政策也要逐步落实，保证自由港的成功建设。

（四）完善风险防控体系和监管制度

我国在自由港建设政策上可采用循序渐进的方式，并采取审慎的风险控制措施，引导资金流向与相应时期发展目标相吻合的经济部门。自由贸易港监管是各国或地区设立自由贸易港都要考虑的问题，从已有的自由贸易港监管实践来看，海关监管是自由贸易港监管的主体，通过海关监管和关税来协调国家或地区的整体利益与经济发展，促进国际贸易和国际物流的开展，而不是通过监管增加税收。因此，在这一特定的区域内，自由贸易港监管都以不影响贸易和国际物流的便利为原则，采取尽可能简便的手续，依托信息化监管手段，建立极为自由灵活的监管机制。

我国设立新的自由贸易港，首先应划设一定区域，进行封闭式管理，真正做到“一线放开，二线管住，港内自由”。在进出口货物监管方面可建立保税仓库，并对货物进行重点抽查。如果检查出问题，海关通过银行扣罚事先交纳的保证金，性质严重的取消其在自由贸易港内经营资格。海关执法人员要严格执法，设立专门的稽查部门，防止知情不举、营私舞弊的现象发生。

（五）借助“一带一路”倡议构建港口联盟

作为世界主要港口未来的进化趋势，第四代港口将超越狭义的港口概念或个体的港口，发展成为集出口、临港产业和城市功能为一体的港城或者由多个港口组合形成的网络港口群。[6]一方面我们要建立自由港，另一方面也要看到自由港个体的局限性。在世界各自由贸易区（FTA）和双边、多边及其他区域经济一体化组织都竞相制定符合自己利益的贸易规则的大背景下，我国应以“一带一路”倡议聚焦经济发展，寻找新的国际合作发展空间，积极与联通各自由港或自由贸易园区（Free Trade Zoon，简称FTZ）构建区域港口服务网，联手打造港口物流大通道和自由贸易港（园区）联盟，提升我国自由港的世界竞争力。同时，也要不断完善我国自由港自身的运行规则，协调国内法和国际规则，积极参加有关的国际条约和国际协定。

[参考文献]

[1]郭信昌.世界自由港和自由贸易区概论[M].北京：北京航空学院出版社，1987.

[2]汪洋.推动形成全面开放新格局[N].人民日报，2017-11-10：004.

[3]童文萍，陈南，肖萍.新加坡自贸区对福建自贸区建设的启示[J].发展研究，2015（6）.

[4]刘重.国外自由贸易港的运作与监管模式[J].交通企业管理，2007（3）.

[5]郭澄澄.新加坡从全球自由贸易港转型为全球创新中心的启示[J].华东科技，2017（4）.

[6]胡凤乔.世界自由港演化与制度研究[D].浙江：浙江大学，2016.

[7]张萍.服务贸易规则重构对中国的影响及应对[J].国际经济合作，2017（6）.

（责任编辑：张彤彤）