关于监察体制改革的几点思考

王影

摘 要：党的十九大报告提出要深化监察体制改革，设立国家、省、市、县监察委员会。但现有的监察体制能否保证监察举措的顺利推行还很难说，尤其在全面推进依法治国的当下，如何保证在法治轨道下推进改革，也并非易事。我国现行监察体制存在监察资源分散、监察权力缺乏独立性和权威性等诸多不足，已严重不适应时代的发展，从我国现行监察体制不适应时代发展的表现，实行监察体制改革的必要性以及对于推进监察体制改革的几点建议等三部分展开论述，以实现整合监察资源，树立监察权威，监察全民参与目的。

关键词：监察体制改革；问题；法治思维

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）07-0054-03

我国的监察体制最早可以追溯到战国时期，经过两千多年的发展，已经形成了相对完整的体系。新中国成立后，监察体制不断更新完善，至今已经相对成熟。然而，随着反腐工作向纵深推进，全面深化改革已经进入深水区和攻坚期，现今的监察制度已经不能完全适应改革发展的需要，主要表现为以下几点。

一、我国现行监察体制不适应时代发展的表现

（一）监察资源分散，不能发挥应有的成效

我国现行的监察制度主要是行政监察。《行政监察法》第二条规定，我国现行监察机关是人民政府行使监察职能的机关，其监察对象是国家行政机关及其公务人员和国家行政机关任命的其他人员。这一法律规定只把行政工作人员作为监察对象，而人数众多的立法和司法工作人员便成了“自由身”，成为监察盲区。司法腐败是最大的腐败，而导致司法腐败很大一部分原因是司法工作人员缺乏有效的监督。虽然人大、检察机关也发挥着监察作用，但由于它们隶属于不同的国家机关，和行政监察很难互通互联，导致监察资源分散、监察职能的作用不能有效发挥。行政监察在行政领域实现了全面监察，但仅局限于行政领域。检察机关的监察侧重于贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的查处。人大对于行政机关、检察机关、审判机关都享有监督权。各监察机关表面上看权责明确，位阶高低有序，但是在实际监督运行过程中，往往都是从各自角度出发，各自为政，无法实现监督合力，其监督效果差强人意。

（二）监察权力隶属于行政权力，不能实现独立性和权威性

监察权力在我国现行《宪法》修改前，涉及篇幅较少，只在第八十九条和第一百零七条有所体现，即使在这较少的篇幅中，也没有提及监察权的独立性，这就致使监察权的地位和权威与它的职能不协调、不匹配。另外，根据修改前的宪法规定可知，监察权隶属于国务院和地方政府职权，监察机构内设于行政机关，并对本级政府和上一级监察机构负责。然而，其监察对象却是国家行政机关及其公务人员，甚至监察人员本身就是国家工作人员，很大程度上与被监察对象发生重合，监察人员的人财物也都受到行政机关的制约，其独立性是没有保障的，其权威性当然会受到质疑。换言之，监督者又是被监督者[1]，这种情形下，监察权的监督功效很难发挥出来。监察机关的独立性受质疑、监察功效难发挥，监察权威当然无法树立。

（三）监察体制的顶层设计，不能实现监察委员会和社会、公民在反腐语境中的有效互动

党的十八大以来，我们党对腐败下重拳出击，下猛药治疴，如此规模的反腐仅靠监察委员会是难以完成的，需要全社会和广大民众的共同参与[2]。但改革前的监察体制是不能实现全民参与的。改革前的监察体制表现为人大、行政、检察监督“三位一体”的配置格局[1]。这种配置格局只有国家机关和国家工作人员的参与，国家监察委员会也都是由国家工作人员组成，他们在已有的体制下进行监察，却忽视了与社会、公民进行互动，也无法调动和发挥社会组织和公民个人在监察腐败中的作用，监察反腐的合力在全社会范围内没有形成。

二、实行监察体制改革的必要性

党的十九大报告提出要深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，实现监察全覆盖，彰显了我党大力加强自身建设，有效预防腐败，建设廉洁政治的决心和意志。实行国家监察体制改革无论是从强力反腐层面，还是从厉行法治层面，以及实现监察独立层面来讲，都是十分必要的。

（一）实行监察体制改革是加强党对反腐败工作统一领导、推动全面从严治党向纵深发展的必然要求

反腐一直是我党下重拳出击，施重力整治的领域。自党的十八大以来，我党反腐取得的成绩有目共睹。但是我们不能仅看到反腐取得的巨大成绩，更要清醒地认识到反腐是一场输不起的斗争，“不敢腐不能腐不想腐”防线还没有形成，反腐还有很长的路要走。在我党的领导下，通过制度体系的建立，把权力关进制度的笼子里，实行全面从严治党，才能实现政治清明、国家长治久安。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督條例》（以下称《条例》）就是为推进全面从严治党而制定。《条例》明确规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”随后，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。党的十九大，提出要深化国家监察体制改革、组建国家、省、市、县监察委员会，实现监察全覆盖，是加强党对反腐败统一领导，推动全面从严治党向纵深发展的必然要求。

（二）实行监察体制改革是奉行法治，推进全面依法治国的客观要求

以依法治国为主题召开的党的十八届四中全会，强调全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。习近平总书记曾说过，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。我们党经过长期探索实践，完备的法律规范体系已经形成，而法治实施体系、监督体系、保障体系、党内法规体系还存在不同程度的欠缺。就法治监督体系来讲，政府内部有行政监察和审计，外部有人大监督、司法监督、社会监督等形式，除此之外，检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等力量，但这些反腐败的资源和力量十分分散，很难发挥作用[3]。此次实行监察体制改革，有助于聚合分散的监察力量，构建权威高效，有机统一的监察体制，为形成严密的法治监督体系打下坚实的基础，也是我国推行全面依法治国的客观要求。

（三）实行监察体制改革是实现监察独立，树立国家监察权威的重大举措

我国的监察体制，最早可以追溯到周朝。此后，历朝历代都有所体现。如秦汉的御史台、魏晋的御史中丞、唐朝言谏监察、明清的都察院制度。这些监察权名义上是监察百官，实际上都为皇权服务，是统治阶级维护统治的一种手段，受制于皇权，不能实现独立，其权威性也受到质疑。新中国成立以后，我国的监察制度在不断完善。就改革前的监察权来看，它隶属于行政权，职能的发挥受到行政权的制约，不完全独立，权威性当然会受到质疑。党的十九大报告明确提出监察全覆盖，实行监察体制改革、中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）、全国人大常委会审议通过《关于北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下簡称《决定》），旨在从体制、制度建设上推进监察体制改革，是实现监察独立，树立国家监察权威的重大举措。

三、深入推进监察体制改革的几点思考

实行监察体制改革是时代发展的要求，是我国实行制度反腐的应有之义，也是我国推进依法治国的必经之路。如何深入推进监察体制改革，笔者有以下几点思考。

（一）依法制定监察法，整合监察资源

法治思维要求依法办事。此次监察体制改革，明确提出要依法制定国家监察法，是国家在推进监察体制改革时依法办事的体现，也是我国建设法治国家、实现国家治理现代化和法治化的应有之义。依法制定监察法是解决监察资源分散的前提。宪法修正案的出台和监察法（草案）的通过，正是我国运用法治思维推进监察体制改革的具体体现。依法制定监察法，要做到科学民主合法。一是科学立法。监察体制改革在北京、山西、浙江进行试点，之所以在这三个地方进行试点是有科学考量的。北京是我国的政治中心，在反腐和廉政建设上承担着重大责任。山西曾经出现塌方式腐败，是重建政治生态的重镇。浙江是经济发展的一线地区，遏制权力寻租、权钱交易的难度大、风险高。这三个地区各具代表性，试点后形成和积累的经验，可为制定修改监察法积累实践经验，也是立法科学性的体现。二是民主立法。监察法草案在出台之前，先行在网上发布，并向全社会征求意见。社会各界的专家、学者等都可登录全国人大的官网，提出意见和建议，立法的民主性正在发挥。三是依法立法。每一部法律的出台都是由全国人大审议通过的，都要经过提出法律草案、上会表决、颁布施行等程序，监察法的制定也不例外。

由于我国现行的监察资源比较分散，这就需要建立集中、高效、权威、统一的监督机关。此次监察体制改革，提出要成立统一的监察委员会，组建国家、省、市、县监察委员会，就是成立集中、高效、权威、统一的监督机关。我国宪法修正案的出台，保持了监察委员会的正统性，使监察权平行于审判权和司法权，改“一府两院”为“一府一委两院”，使得改革符合法制思维的要求。

（二）依法推进专门监察机构的设立，实现监察独立和权威

要实现监察独立，树立权威，最首要的一点就是摆脱行政权的制约和控制。此次改革，提出要设立监察委员会，是监察权摆脱行政权制约的第一步。首先，修改宪法和相关法律。监察委员会的成立需要从宪法层面确立它的合法性。现如今，宪法修正案的出台，使得监察委员会具备了合宪性。其次，要处理好监察委员会和纪委的关系。监察体制改革实行合署办公，但如果纪委和监察委员会的职责界限不清晰，往往会被误认为“一套人马，两套牌子”[4]，其独立性和权威性当然会受到质疑，因此要在具体实施方案中明确他们的职责权限，形成制度规范，必要情况下用法律法规固定下来。再次，要处理好监察委员会和人大的关系。在基本的监督问题上，由于监察委员会由人大产生，并受人大监督，所以不仅要防范人大的监督是否会影响到监察权行使的独立性，而且还要防范同样作为监察对象的人大及其常委会的工作人员是否会超越职权。一旦处理不好，监察的职能便不能发挥，监察权的独立性和权威性更无从谈起。人大依法行使自己的职权，不越权干涉监察权，需要法律法规对二者的监督范围进行明确规定。

（三）依法完善监督体系的顶层设计，实现监察的全民参与

我国现有的监察体制的顶层设计是人大监督、行政监督、检察监督“三位一体”的监督权配置格局，缺乏社会组织和普通民众的参与。我国人口基数大，公职人员数量庞大，仅靠现行的监督体系，是无法实现强有力的反腐的。因此，在当下高压的反腐态势下，我们要充分利用人口优势，实现监察委员会与社会组织和公民的有效互动，达到全民反腐。这就需要对监督体系的顶层设计进行完善。一是将信访功能赋予监察权。信访制度是我国的一个特色制度，是依靠社会、人民群众开展反腐工作的基本途径。很多腐败案件是由民众的上访得以发现的。纪检监察机关也将信访举报作为获取线索的主要来源。将信访功能纳入监察权，需要从顶层设计上进行，从制度顶端进行规定，这符合法治思维中的程序正义的要求。二是强化社会监督。自媒体的崛起带来全方位、无死角的社会监督。此次改革实行监察全覆盖，监察法草案的征求意见稿以及二审稿的审议，无不体现对于社会监督的重视，也是权责一致的要求，有助于实现监察的全民参与。

（四）保护监察对象的合法权利

我国法律规定，公民的合法权利受法律保护，权利受损时有权获得救济。此次实行监察体制改革，在保证监察权独立性、权威性的同时，还要注重保护监察对象的合法权利。《方案》提出“监察委员会调查职务犯罪行为后，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”，也就意味着在程序上，监察委员会的调查权与检察院的审查起诉权能衔接起来。监察委员会作为司法机关介入刑事司法程序，监察对象也相应地转变为犯罪嫌疑人，这就涉及犯罪嫌疑人合法权利保护的问题。我国刑诉法第33条规定，犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。这就有两个问题值得探讨，一是被监察对象从什么时候起可以聘请律师作为辩护人呢？二是在权利受损时如何对监察对象的合法权益进行救济？对于第一个问题，笔者认为在被监察对象接受监委会调查时就允许律师介入，不仅能最大限度地保护被监察对象的权益，而且符合法治思维的要求。对于第二个问题，笔者认为应从增加监察体制权益救济机制设计的角度，来保证被监察对象在权益受损时有救济的途径。修改相关法律、出台相关司法解释将其纳入国家赔偿的范围都是不错的选择。一来符合运用法治思维推进依法治国的要求，二来体现我国对于人权的保护。监察改革任重道远，我们要砥砺前行。

参考文献：

[1]秦前红.监察体制改革的逻辑与方法[J].环球法律评论，2017（2）.

[2]秦前红，底高扬.从机关思维到程序思维：国家监察体制改革的方法论探索[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2017（3）.

[3]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报，2016（6）.

[4]赵昕昕.国家监察体制改革之法治化路径[J].天水行政学院学报，2017（5）.