养老金体系补短板系列政策即将推出

王瑞红

国务院日前印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称《通知》），决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。有分析人士指出，多年来进展一直不尽如人意的养老金全国统筹，终于确定了具体的改革时间表，而且还提到了统收统支原则，可以看出这回改革已是切入正途，而这也是我国部署实施基本养老保险中央调剂金制度倒逼的结果。

养老金全国统筹改革“动真格”

《通知》要求，要全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧扣满足人民日益增长的美好生活需要，着力解决发展不平衡不充分的突出问题，围绕建立健全更加公平更可持续养老保险制度目标，坚持促进公平、明确责任、统一政策、稳步推进的基本原则，建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步，均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续发展。

为此《通知》明确，建立养老保险基金中央调剂制度的主要内容是，在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立养老保险中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。一是中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。二是中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金按照人均定额拨付的办法全部拨付地方。三是中央调剂基金纳入中央级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。四是现行中央财政补助政策和补助方式不变，省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。

《通知》还指出，要健全保障措施，确保制度顺利实施。一是完善省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作。二是强化养老保险基金预算管理，确保应收尽收，杜绝违规支出。三是建立健全考核奖惩机制，将养老保险相关工作情况列入省级政府工作责任制考核内容。四是推进信息化建设，建立全国养老保险缴费和待遇查询系统、养老保险基金中央调剂监控系统以及全国共享的中央数据库。

人力资源和社会保障部副部长游钧6月13日表示，养老保险累计结余资金省际之间存在较大差距，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂。建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，主要目的是确保中国养老保险制度安全可持续发展，确保企业离退休人员的养老金按时足额发放。先建立基金中央调剂制度来均衡地区间养老保险基金的负担，逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。

最早从探索建立县级退休费用的社会统筹开始，再到逐步建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，这个期间各地养老保险办法不尽相同。到1997年国务院统一了全国企业职工基本养老保险制度，到2005年又做了进一步完善。在此基础上，2010年全国人大通过了《中华人民共和国社会保险法》，并且在2011年7月1日正式实施。从那时起我国养老保险制度的发展开始走上了法制化轨道。现在中央不仅确定了养老金省级统筹的时间表，而且还提到了统收统支这一原则，可以看出这回改革确实要“动真格”了，而这也是我国部署实施基本养老保险中央调剂金制度倒逼的结果。实际上，从近几年中央的屡次表态不难看出，养老金全国统筹、中央调剂金制度这“两位一体”的改革已箭在弦上，而且推进步伐正逐步加快。

调剂制度利于增强养老保险可持续

《社保法》明确规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。党的十九大报告中也明确要求要尽快实现养老保险全国统筹。能不能一步做到全国统筹，还是跟我国地区发展不平衡密切相关，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，所以还难以一步实现理想化的基金统收统支的全国统筹模式。较稳妥的办法，从较低比例来起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，来缓解省际之间、地区之间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。在此基础上，制定出全国统筹的时间表、路线图，不断地完善基金中央调剂制度，扎实地推进各项工作，尽快地实现基金统收统支的全国统筹模式。

据有关数据显示，去年企业职工养老保险的参保人数3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73：1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。当然不同省份之间差异较大，有的省抚养比是4：1，最高的是广东超过了8：1；有的省抚养比不到2：1，最低的黑龙江不到1.3：1，这主要由于各地区的人口结构、经济结构不同所造成的。特别是东北等老工业基地，历史包袱比较重，劳动力流出比较多，所以养老基金的压力较大。而东部沿海省份，过去历史负担比较轻，劳动力流入又较多，所以养老基金结余也较多。

就养老保险金结余而言，虽然目前全国养老保险累计结余资金有4.14万亿，但是近三分之二集中在东部地区少数几个省份。全国累计结余可以支付17.4个月，有些省可以支付到40个、50个月，并且每年当期都有上百亿的结余，广东去年的结余超过一千亿。辽宁、黑龙江等一些省份的基金运行面临很大压力，已经出现了当期的收不抵支，个别省的累计结余已经用完。

由于社会保险遵循大数法则，也就是说统籌层次越高、参保人数越多，基金的抗风险能力就越强。针对省际之间基金不平衡问题，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂。所以说，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，主要目的是确保我国养老保险制度安全可持续发展，确保企业离退休人员的养老金按时足额发放。

按照十九大精神和社会保险法的要求，先建立基金中央调剂制度来均衡地区间养老保险基金的负担，逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。据社保专家介绍，现阶段，我国只有四个直辖市和陕西省已经实施了统收统支的基本养老保险制度，其他地方大多数是以建立省级调剂金或者其他制度来推进改革。目前，虽然不少省份都明确表示自身已完成基本养老保险省级统筹改革，但是真正实现实质性统筹的仅有几个城市，只有实行统收统支制度后，养老金省级统筹改革才算“到位”。

新政符合“从易到难”改革方向

在日前召开的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会上，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正要求，各地要扩大制度覆盖面，提高征缴率，夯实缴费基数，增强中央调剂基金制度可持续性。要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。对此，业内称之为统收统支的养老金统筹制度以及韩正提出的省级统筹，就是将省级以下政府部门收取的基本养老保险基金归结至省级层面，由省级主管部门统一调度使用。

中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧坦言，在中央层面，调剂金制度确实是相对现实、易操作的途径，符合“从易到难”的改革方向，而这也是中央在推进养老金全国统筹时为何先选择设立调剂金制度的原因。实际上，早在2007年，原劳动保障部就会同财政部联合发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，要求各地加快实施养老金省级统筹。

基本养老保险已经迈出关键一步，商业性养老保险也在加快推动。今年4月，财政部等五部门发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》。中国社会保险学会会长胡晓义在日前召开的全国首届养老金高峰论坛上表示，上述通知打响的这一枪，预示着第三支柱开始破冰，比较完整的养老保险体系框架初步构建。

2018年是我国养老保险制度改革关键年，多层次养老保险体系顶层设计基本完成并依序步入落地期。此外，为了加快破解地区间和群体间养老保险不平衡问题，尽快筑牢养老保险“三支柱”，政府正在不断充实政策工具箱，除了养老保险基金中央调剂制度将于7月1日正式实施外，包括提高企业和职业年金立法层次等在内的“补短板”系列政策也在酝酿中，将根据既有路线图和时间表适时推出。此外，个税递延型商业性养老保险已进入实质性操作阶段，还需要不断优化完善。由此可见，管理方式与制度目标的确定、管理服务平台的搭建、税收递延的实施等，都是养老保险制度设计的核心内容。

有关专家指出，实现多层次养老体系的均衡发展，是当前养老金制度面临的主要问题。未来仍将充实养老金制度改革的政策工具箱，設定具体时间表、路线图以及优先序，循序渐进推出。一方面，抓中央调剂金制度等既有政策落实落地，另一方面，明确近几年的行动目标，特别是第二、第三支柱的目标和具体政策。未来养老保险实现全国统筹之后，将会为降低养老费率创造有利条件，从而为越来越多的企业建立企业年金打开新的发展空间。