以负面清单推动统一市场

郭冠男

实现“非禁即入”目的是“放”而不是“禁”。

全面实施市场准入负面清单制度是党的十九大部署的一项重要改革任务。根据相关安排，今年将修订形成并全面实施新版市场准入负面清单，明年建立实时和定期调整相结合的市场准入负面清单动态调整机制，建立全国统一的清单代码体系。

市场准入负面清单管理涉及政府行政管理理念的重大转变，牵一发动全身，此前国内缺乏实践基础，国外也无现成经验，是一项重大制度创新。在改革开放40周年的今天，其改革意义尤显重大。

现行《市场准入负面清单草案（试点版）》于2016年3月印发执行以来，取得了可喜的成绩。尤其是在4个自贸试验区所在省级行政区率先开展的试点，形成了示范。同时也要看到，放眼全国，仍存在管理体系复杂、隐性准入门槛偏高、地方和行业保护主义等问题，与建立统一开放、公开透明、竞争有序的市场准入负面清单体系目标仍存在差距，需要按照十九大提出的更高要求进一步深化改革、加速推进。

需要明确的是，负面清单不是指一张单子，而是指一种制度。通过列出否定式清单，不仅明确哪些事项在市场准入时被禁止或受到条件限制，更重要的是保障了各类市场主体皆可平等自由进入清单外事项，这才是负面清单的核心机制。换句话说，实现“非禁即入”目的是“放”而不是“禁”，这便是隐含在清单后面的原则。

随着负面清单制度相关改革成为热点，有的区域、行业出现了不同版本的“某某负面清单”文件。这些单子有一个共性，就是在全国统一一张单上搞“自选动作”，在禁止类尤其是限制类里加条目，而且新增的条目大都有着调整产业结构的出发点。

这一方面说明目前试行的清单草案未能穷尽所有禁止和限制事项，确实还需要调整完善；另一方面也暴露出一些区域、行业主管部门往往从管理者的角度把本行业或本区域落后的、不想发展的产业列入禁止类或限制类，而没有把重点放在如何提高准入效率、提供好准入服务、真正释放市场主体活力方面。

负面清单不是产业结构调整指导目录的另一个版本，其定位是调整政府和市场关系，其目的是建立公平公正、公开透明的市场准入制度，激发市场活力、促进市场公平竞爭。

因此，建议结合市场准入负面清单制度的功能定位，尽快对其法律层级进行清晰的认识和定位，特别是其与产业结构调整指导目录、政府核准目录、行政审批目录等的法律关系。凡是涉及到市场准入管理环节的，建议由市场准入负面清单来统领产业结构调整指导目录等，并且对产业结构调整指导目录、行政审批事项以及其他法律法规中进入负面清单标准的予以相应修改。

推进市场准入负面清单制度改革，还需要更加重视行政审批制度改革、商事登记制度改革、市场监管体制改革、社会诚信体系建设等配套制度如何与其结合，明确具体的结合点。

在前述基础上，经过汇总、审查，形成全国统一的市场准入负面清单，实现一个清单全覆盖，严格落实非经授权各地各部门不得自行调整发布的原则，真正从“分割市场”转变为“统一市场”。