行政干部“庸政懒政”现象调查及其治理研究*①以甘肃省为例

张梦茜

（中共甘肃省委党校 公共管理教研部 甘肃 兰州 730000）

党的十九大召开后，我国政府进一步深化机构和行政体制改革，转变政府职能，当前，政府自身建设初显成效，大部分行政干部能够做到“勤政廉政”，但依然存在部分官员作风懒散、害怕担责、执行不力、回避矛盾、塞责应付等不良现象。虽然这些干部不是贪官，但他们“为官不为”的“庸、懒”行为一直受到舆论的批评，引起了党中央、国务院领导的高度重视。2015年7月，李克强总理在国务院常务会议上指出，“尸位素餐、无所作为是典型的吏治腐败”。[1]

在全国进入深化改革的背景下，本文以甘肃省行政干部为调查对象，进行“庸政懒政”现象的实证调查，分析其产生的根本原因，从行政问责与绩效管理的视角下，为治理“庸政懒政”提出对策建议，以期推动恢复“勤政廉政”的官场新常态。

一、概念辨析及类型分析

1.“庸政懒政”的界定。（1）何谓“庸政”。辞海中“庸”的注释是“平常，没有作为”。各地政府在治庸风暴中对于“庸政”的界定不尽相同。例如深圳市政府对于“庸政”的界定主要是归于履行职责的过程中表现出来的思想落后、事业心不强、工作能力差、缺乏精神动力、信奉潜规则等方面。兰州市政府把“庸政”定义为行政不作为、行政乱作为、行政不会作为。[2]武汉市政府在治庸风暴中对“庸政”的内容涵盖了业务不精、能力不强、避重就轻、得过且过的“庸”，不作为、慢作为、乱作为的“懒”以及重权轻责、自由散漫的“散”等多方面含义。总体来看，“庸政”就是没有作为。

（2）何谓“懒政”。辞海中“懒”的注释是“怠惰”。“懒政”是对“行政不作为”的表现指标，通过“懒政”一词可以更好地体现“行政不作为”的管理学意蕴，通过“行政不作为”的界定进而可更好地理解“懒政”行为及现象。行政不作为是指行政主体负有某种法定义务，并且具有作为的可能性但是在行政程序上有所不为的行为。这类行为也表现为“行政惰性”，在工作中就是“无罪无过却不尽力”的状态。

根据上述对“庸政”和“懒政”的界定，本文得出“庸政懒政”主要表现为缺乏公共精神、行政不作为以及缺乏履职能力所产生的一系列不良行为和现象。

2.“庸政懒政”的类型分析。有学者认为，“庸政懒政”的“隐性失职”已影响到政府的公信力，是一种隐形的腐败和犯罪行为。例如：2016年，因开会迟到、替会、会场吃早餐等问题，兰州市6家单位主要责任人被免职；2017年中央办公厅、国务院就祁连山自然保护区生态环境问题发出通报，甘肃省相关部门存在不作为、不担当、乱作为等问题，3名副省级干部被问责。2018年中央电视台对折达公路考勒隧道质量等有关问题曝光后，引起甘肃社会各界的热议，并认为是一起十分典型的不作为不尽责、官僚主义、衙门作风严重的案例，事件中涉及的8名人员停职接受调查。上述发生在甘肃的案例都不同程度地体现了本文界定的“庸政懒政”的行为特征。主要表现为以下几种类型：（1）“打盹型”，主要特征为缺乏公共精神，没有工作动力，主要表现在工作中精神萎靡不振，遇事装聋作哑，出勤无纪律、工作无约束、业务无质量。（2）“木偶型”，主要特征为怕担责任不作为，主要表现是工作不推不动，甚至推而不动，责任不担，检查不理，制度不怕，工作不干。（3）“太极型”，主要特征为能力不强不作为，主要表现为有问题左躲右闪，一遇矛盾就上推下卸，在工作中避重就轻、避难就易、避实就虚。（4）“比划型”，主要特征为形式主义的不作为，主要表现是以会议贯彻会议，用文件落实文件，不在基层作调研，整日热衷于在媒体上的各种表现，以获得政治资本，为仕途升迁铺路。（5）“蛮干型”，主要特征是履职无能乱作为，主要表现为处理问题跟着感觉走；解决问题跟着情绪来的“三拍”干部，即决策时“拍脑袋”；实施中“拍胸脯”；收尾前“拍屁股”。（详见表1）

表 1 “庸政懒政”的类型及行为特征

二、案例选择与调查

作为西北欠发达省份，甘肃当前的首要任务是精准扶贫、脱贫攻坚，实现2020年与全国同步建成小康社会。而要实现这一目标，行政干部的能力至关重要。然而，近两年来甘肃省不断被中办、国办及中央媒体通报批评和曝光出“庸政懒政”的典型事件。为此，2018年初甘肃省委省政府决定在全省范围内深入开展“转变作风改善发展环境建设年”活动。目前该活动已经开展半年，当前甘肃省的行政干部行政绩效状况如何？是否仍旧存在“庸政懒政”现象，严重程度如何？还存在哪些问题？都关系着甘肃省全面深化改革和扶贫攻坚的步伐，基于此本文以甘肃省行政干部为调查对象。

1.样本选取与问卷设计。（1）样本选取。基于调查研究的便利原则，笔者在甘肃省委党校和甘肃行政学院的干部培训班采用问卷调查和深度访谈的方式进行样本数据收集。问卷调查于2018年7月进行，一共随机发放问卷200份，剔除6份无效问卷，有效问卷为194份，有效回收率97%，样本个体分布甘肃全省14个地州市，能够反映甘肃省行政干部的基本情况。（见表2）

表 2 调查对象基本情况

（2）问卷设计。本文所使用的调查问卷是根据前文分析得出的“庸政懒政”类型进行题项设计。问卷包括三部分内容：第一部分是样本基本情况调查；第二部分是行政干部“庸政懒政”现象严重程度的调查，该部分共有6个题项，采用李克特（Likert）5级量表进行调查，即用1～5的数字表示受访者对某一题项严重性的评价程度，选项1表示“非常严重”、选项2表示“比较严重”、选项3表示“严重”、选项4表示“不严重”、选项5表示“不存在”；第三部分是造成“庸政懒政”的原因调查，共有15个选项，限定受访者选出认为最重要的5项原因。

2.样本的描述性统计与分析。由于文章篇幅所限，无法将每一个调查问题的结果详细描述，本文采取归类的方式进行描述性统计分析。在5级选项中，每个选项的占比达到20%及以上，即被认为是具有显著性特点的普遍现象。

（1）调查结果为非常严重以及比较严重的“庸政懒政”现象。对于“得过且过事业责任感不强，精神不振不思进取，安于现状在工作上拈轻怕重敷衍塞责”（见图1）；“理想信念缺失、功利性、现实性太强、奉献精神不强”（见图2），这两种现象，被调查者普遍认为非常严重和比较严重，累计占比分别为52.07%和49.94%。

图 1

图 2

从调查结果看，上述两种现象普遍存在。通过访谈发现，受访者认为“得过且过事业责任感不强，精神不振不思进取，安于现状在工作上拈轻怕重敷衍塞责”这一现象的具体表现就是政治理论水平和自身整体素质适应不了目前从事的工作。在思想上满足现状，在工作中疏于学习和思考，工作思路不清，把自身价值的实现和政府工作使命人为分离，甚至上有政策下有对策的执行。而“理想信念缺失、功利性、现实性太强、奉献精神不强”的现象在不同地区和不同层级的部门中严重情况不同。万般皆下品，惟有做官高。当前对于一些沉迷权力的行政干部，把精力全部放在争功创绩上，缺乏开拓精神，工作中无心业绩，在各项指标中毫无进展；工作求稳不求进，对基层工作漠不关心，忙于应付检查和接待上级，所有这些不正确的政绩观都是“庸、懒”的表现。

（2）调查结果为严重的“庸政懒政”现象。对于“回避矛盾，不敢担当，争功诿过”（见图3）；“工作中墨守成规，敷衍应付”（见图4）。这两种现象，被调查者普遍认为严重，占比分别为37.59%和34.14%。以往我们一般不把工作中墨守成规作为行政干部不作为的一种表现形式，但是在现实行政运行中，墨守成规已经成为一些行政人员不思进取和推卸责任的一种借口。

图 3

图 4

（3）调查结果为不严重以及不存在的“庸政懒政现象”。对于“服务意识淡薄对基层和群众态度生硬，对服务对象故意刁难甚至吃拿卡要”（见图5）；“纪律涣散迟到早退，上班时间做其他与工作无关的事情，随意脱岗集体聊天”（见图6），这两种现象被调查者普遍认为不严重甚至不存在，累计占比分别为78.16%和67.81%。大部分受访者表示“纪律涣散迟到早退，上班时间做其他与工作无关的事情，随意脱岗集体聊天”现象随着甘肃省大力开展“效能风暴”行动，已经有所改观。

图 5

图 6

同时，自“八项规定出台”后，关于“吃拿卡要”的现象几乎已经不存在，但仍然存在公共服务态度差，甚至毫无服务意识，在具体行政工作中刁难民众，对本行业系统内的难点和热点问题漠不关心的问题。

三、原因及内在机理分析

问卷调查的第二部分共设置15个选项，这些选项均是造成“庸政懒政”问题的原因，如图7左侧部分所示。

从调查结果看，选择“干部选拔任用机制不完善，存在论资排辈、搞平衡、干部能上不能下现象”占58.62%，选择“基层干部晋升渠道不正，政治生态恶化”占45.98%，选择“基层干部收入少付出多，导致工作怠慢”也占45.98%，选择“宁愿少干事、不干事，保证不出事”占42.53%，选择“缺乏有效的激励手段”占41.38%。本文对这五项选择最多原因进行了梳理和归纳，最后总结出造成“庸政懒政”的三大原因，并剖析其内在机理和成因。

1.选拔任用机制不够完善。调查中选择“干部选拔任用机制不够完善”这一原因选项的最多，占58.62%。深入访谈后发现以下三个方面使受访者认为干部选拔任用机制不够完善。

图 7 “庸政懒政”问题的原因分析

首先，基层干部晋升渠道不正，缺乏科学的考核制度。一些表现突出、工作勤奋但不被领导喜欢的干部，不但得不到提拔，甚至遭到“边缘化”；相反，一些政绩平平、善于逢迎的干部却能够受到重用。这种情况的存在，使一些干部紧盯住上级喜好，即出现了“天花板”效应，“不怕工作没成绩，就怕上级不注意”，并将此当作升官的潜规则。此外，庸官之所以能混，懒政之所以能撑，跟目前模糊的考核方法不无关系。现行考核办法的考核主体、考核方式都比较单一。考核主体主要是体制内的上级对下级的考核，而公众对考核过程缺乏参与权、监督权。同时，定性指标过多，定量指标过少。针对“混日子、熬年头”“混职称、熬位子”的干部，没有制定科学严谨的量化考核指标，尤其是涉及“治懒治庸”的指标权重过小。大部分考核方式主要体现在年终的个人述职上，一般来说只要不违反原则，就会很容易通过组织的测评和考核。考核的不公正、不科学导致“干好干坏一个样”的局面，“先”的不“进”，“后”的不“落”。上述现象普遍存在于基层政府，其原因也说明了另一项调查结果——在被问到“您认为哪一级政府最容易发生庸政懒政问题时？”选择基层政府的最多。

其次，政治生态恶化，人脉“潜规则”盛行。调查中选择“基层领导干部晋升渠道不正，政治生态恶化”占45.98%。访谈发现，受访者认为干部晋升渠道不是依靠自身工作业绩，而是歪曲为人脉关系和钱财，这些职位晋升不正之风严重污染了政治生态环境。可以说，近年来甘肃“官场地震”，生态问题被中央通报，民生工程质量问题被媒体曝光，反映出甘肃政治生态被破坏，官场风气不正是长时间形成的。在这种政治生态下“混”成了最高“境界”，做官不是为了谋求人民群众的根本利益，而是为了“混日子”安于现状，部分基层干部对于依靠自身努力工作升迁失去信心，对自身职业厌倦失望，故而发生“懒政”现象。

第三，退出机制不健全。虽然近年来干部人事制度改革在疏通干部“出”和“下”的途径方面取得了一些成效，然而，能上不能下、能进不能出的问题并未得到根本解决，还没有建立起一套行之有效的干部退出机制。行政干部只要不犯大错误，就不会失去干部身份。庸官懒官下不去，勤官能官就上不来。长此以往，必然会磨掉一些干部踏实干事、积极创新的热情，使其逐渐腐化为“庸官懒官”。

2.“规避困难”心态盛行。调查中选择“宁愿少干事、不干事，保证不出事”占42.53%，究其原因仍是行政干部“规避困难”的心态作祟。一是随着反腐力度不断加大，原有的官商关系已经破裂，新型关系还尚未建立，一些行政干部心态复杂，做事畏首畏尾、怕担责任，从而造成不干事或少干事的“懒政”之风盛行。二是部分基层行政干部专业知识匮乏，没有能力对未来发展蓝图作出明确定论，突出表现在部分干部不敢轻易创新，怕出错担责，遇到困难就想方设法规避困难。三是部分行政干部缺乏创新意识，凭借以往的经验做事，缺乏科学理论和思维，认为以往的做法既然正确，就不用改变一直使用下去，一旦遭受挫折即产生畏难情绪，从而产生“庸政”。

3.激励手段匮乏。调查中选择“缺乏有效的激励手段”这一原因选项占41.38%，经过访谈发现部分被访者认为“缺乏有效的激励手段”还是和“利”密切相关。首先，隐性福利取消让一些行政干部颇感不适。这些人主要是一些部门的一把手以及某些中层干部。目前大力反腐挤压隐性福利的空间，工作只有工资收入，部分人在思想上无法接受，进而失去工作的积极性。其次，基层公务员工资收入增速缓慢，没有工作动力。自2000年至今的十几年，我国经济增速基本在8%左右，但基层公务员的工资增长缓慢，与经济社会发展的速度不能同步增长。公共事务繁杂但收入多年来没有增加，生活水平相当于实质性降低。另外公务员跳槽现象时有发生，引发该队伍人员思想上产生波动，造成队伍的不稳定，使得没有能力或者胆量跳槽的行政干部，消极应付工作，从而就形成了“庸政懒政”现象。

四、“庸政懒政”的破解之策

1.完善法律法规，实施问责制。第一，制定管理“庸政懒政”的法律法规。可以在广泛征集民意的基础上出台“公务员‘庸政懒政’考核实施办法”，对“庸政懒政”行为给予明确科学的界定，并制定具体的惩罚措施，使之具有可操作性。这样治理“庸政懒政”才有清晰的行动指南。第二，实行公务员聘任制和退出制。一是延长公务员试用期，对试用期人员多方面考察，确实比较优秀的、能获得老百姓信任的，方可留用。二是实行聘用制度，一年一聘，或者几年一聘，以该阶段实际表现作为其聘任的依据。对民众反映多的、考核不合格的，要根据有关条例进行清退。对于清退的人员，要在档案上做记录，这样才会有畏惧之感。第三，实行目标管理制。每年年初，针对每个岗位的具体情况和职责，制定出当年应完成的任务量，并列出具体的时间表，每月或每季度定期对标检查完成情况。对于没有完成的，要进行公布结果，并网上通报，以此作为调整干部的参考依据。

2.实行科学的激励制度。第一，加大基层行政干部薪酬制度改革。建议实行基层行政干部职务和职级分离制度。广泛开展调研活动，整合各层级行政干部的意见，制定科学的业绩考核准则，依据准则，公平公正地确定基层干部薪酬标准，建立以绩效考核结果为基础的用人导向，畅通晋升通道，确保基层普通公务人员即使扎根于基层也能获得较高的工资收入，实现领导干部和普通公务人员两个系列的收入水平基本持平，让基层普通公务人员看到明朗的前途，才能从根本上激励公务人员认真对待工作，切实做到为人民服务。基层公务人员的薪酬待遇应向偏远、贫困地区倾斜，给予投身贫困偏远地区的基层公务人员特殊奖励，鼓励扎根贫困地区的基层公务人员作出成绩，鼓励更多公务人员投身基层工作。第二，完善绩效考核制度，拓宽晋升通道，改革绩效考核制度。虽然当前对行政干部的考核确定了德、能、勤、绩、廉几个一级指标，但是考核内容含糊不清，建议制定具体的量化考核标准，只有具体量化到指标，才能使公务员，尤其是基层工作人员更好地理解上级安排，最大限度地减少信息各层级间传达过程中产生的偏差。同时建议增加考核次数，为改变公务员队伍平时凑合、年终冲刺的恶性工作惯性，有必要增加一些考核项目，使得考核项目不简单地等同于出勤率，例如，工作效率、服务质量、民众满意度等具体的考核指标。考核还应该采取定期和不定期考核相结合的方式，同时将考核结果运用到行政干部竞争性选拔中，实行干部分类管理，把选举制和任命制的干部区别开来。

3.加强协同监督，以权力、权利制约权力。我国已形成了由党内监督、人大监督、政府内部监督、人民政协民主监督、司法监督、公众监督和舆论监督组成的具有中国社会主义特色的监督体系。但是，目前的权力监督主要是内部监督，效率低，成本高。因此，有必要改革政府内部的权力结构，加强对决策权、执行权的监督，以权力约束权力。同时加强体制外监督的效力，组织和引导民众监督政府，通过透明办公、服务民众为社会监督和舆论监督创造机会，以权利约束权力。多管齐下，促进党内监督、民主监督、法律监督、公众监督和舆论监督的协同监督，实现内部监督和外部监督共同发挥作用，才能形成监督合力，真正破解“上对下监督，情况不了解，无法监督；下对上监督，情况了解，不敢监督”的困局，从而有效治理“庸政懒政”现象。

4.构建良好的现代新型行政文化。“治庸治懒”得以有效落实，不仅需要硬性制度、刚性指标，更需要从内心、从思想来升华官员的从政心理，彰显公共精神，净化整个政府部门的行政文化。行政文化主要涵盖行政理想、行政观念、行政道德等，而绩效评估和行政问责则是问责主体对于问责客体的科学、及时、有力、有效的监督，促使政府及行政干部积极回应民众的呼声、社会的需求，主动承担主体责任。目前，要强化行政问责文化建设，增强行政主体的责任感，培养社会民众的参政意识。多年来，部分官员之所以意志消沉、思维钝化、执行力迟缓，探本溯源，就是缺乏行政文化的软约束。当前，一方面要大力倡导现代新型行政文化，加强行政主体责任感、使命感；另一方面增强普通群众主动参与问责的意识，从而依托群众之力，保障“治庸治懒”常态化。